中國(guó)歷史上有些概念，沿用的時(shí)間很長(zhǎng),，可實(shí)際上并沒(méi)有成為現(xiàn)實(shí),，比如很有名的“九州”。現(xiàn)在一般的說(shuō)法,，特別是根據(jù)儒家的經(jīng)典,，“九州”就是大禹治水完成以后，把天下劃分為九個(gè)州,，便于統(tǒng)治管理,。但根據(jù)現(xiàn)有的史料以及考古的發(fā)現(xiàn)來(lái)分析，大禹及其時(shí)代還沒(méi)有辦法被證實(shí),。即使的確存在,，那時(shí)的統(tǒng)治者也不可能直接統(tǒng)治、管理那么大的地方,。所以這只是個(gè)概念,，反映了一種理念。

西漢十三州刺史部,。圖源/網(wǎng)絡(luò)

而且這個(gè)概念,、理念也要到戰(zhàn)國(guó)后期才逐步形成,，是當(dāng)時(shí)一些學(xué)者看到了天下要逐步統(tǒng)一的趨勢(shì)，“先天下之憂而憂”,，為未來(lái)的統(tǒng)一政權(quán)做出的規(guī)劃,，畫出的藍(lán)圖。不過(guò),，這張藍(lán)圖從來(lái)沒(méi)有實(shí)施過(guò),。無(wú)論是西漢時(shí)設(shè)置“十三州刺史部”，還是東漢時(shí)實(shí)行州牧制,，從來(lái)沒(méi)有將天下劃分為九個(gè)州,。

但這個(gè)概念一直被沿用，比如陸游詩(shī)中的“但悲不見(jiàn)九州同”,，這個(gè)“九州”就代表天下,、全國(guó)，就是中國(guó),。一直到現(xiàn)在,，我們往往還用“九州”象征全國(guó)。所以,，歷史上有些概念其實(shí)始終停留在思想階段,、精神層面，或者人們逐漸把這種思想當(dāng)作一個(gè)現(xiàn)實(shí)概念,，同樣有它的現(xiàn)實(shí)意義和積極作用,。

這些概念是怎么產(chǎn)生的呢？當(dāng)然多數(shù)是先有現(xiàn)實(shí)存在的,，但也有一些完全是學(xué)者們按照邏輯推理或想象思辨產(chǎn)生的,，同樣可以解決實(shí)際問(wèn)題，在歷史上或者科學(xué)方面發(fā)揮作用,。

比如,，《史記》記載了齊國(guó)的學(xué)者鄒衍,，他生活在孟子以后,，他認(rèn)為：“儒者所謂中國(guó)者，于天下乃八十一分居其一分耳,。中國(guó)名曰赤縣神州,。赤縣神州內(nèi)自有九州，禹之序九州是也,，不得為州數(shù),。中國(guó)外如赤縣神州者九，乃所謂九州也,，于是有裨海環(huán)之,，人民禽獸莫能相通者,，如一區(qū)中者，乃為一州,。如此者九,，乃有大瀛海環(huán)其外，天地之際焉,?！币馑际钦f(shuō)，儒家所謂的“中國(guó)”實(shí)際上只有天下的八十一分之一,，中國(guó)可以稱為“赤縣神州”,，赤縣神州內(nèi)有九州，那就是大禹劃分的“九州”,。但是其實(shí)這還不是真正的州的數(shù)目,，因?yàn)橹袊?guó)以外，像赤縣神州這樣的單位,，還有九個(gè),，周圍都由海洋包圍著，相互之間的人與禽獸都無(wú)法來(lái)往,，這才是九州,。而這樣的州還有九個(gè)，周圍由無(wú)邊的大洋包圍著,，這才是天地的邊緣,。

這個(gè)概念真可謂空前絕后的大膽。根據(jù)現(xiàn)有的史料,，鄒衍的足跡大概沒(méi)有離開(kāi)過(guò)齊國(guó)一帶,，不要說(shuō)大九州，還有更大的九州,，他連“赤縣神州”這小九州的各個(gè)地方都沒(méi)有能夠完全到達(dá),。為什么他會(huì)提出這么個(gè)宏大的概念來(lái)？這純粹是一種想象和推理,。

但是我們今天看看地球的現(xiàn)實(shí),，鄒衍的想象推理倒是比較符合事實(shí)的。地球上面的每一個(gè)洲,，周圍都是由海洋包圍著,。我們現(xiàn)在講的七大洲或五大洲中“洲”的概念，實(shí)際上就是由海洋包圍著的大陸,?！熬胖荨边@個(gè)概念的提出并不是鄒衍實(shí)地考察的結(jié)果，而是出于他的想象,，憑他的推理,，但這個(gè)概念無(wú)疑比其他那些只從實(shí)際考察所獲得的知識(shí),，或者只描述自己到過(guò)的地方，有更加積極的意義,。

其實(shí)西方的地理學(xué)家也是如此,。最早有人設(shè)想，地球應(yīng)該是圓形的或者球形的,，也不是建立在實(shí)地考察基礎(chǔ)上的,。在大航海出現(xiàn)以前，沒(méi)有任何人能夠真正了解世界,，了解地球表層,。不要說(shuō)地球上那些偏遠(yuǎn)地方，就是自己所在的大洲的各個(gè)地方也極少有人都到過(guò),、都了解,。他們是怎么確立一個(gè)大的地理概念的呢？其實(shí)都是出于想象和推理,。我們注意到,，中國(guó)古代存在的各種思想，在春秋戰(zhàn)國(guó)這個(gè)時(shí)候已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn),，有的甚至發(fā)展到了比較高的水平,，原因就在于這是一個(gè)思想自由的時(shí)代，或者說(shuō)是統(tǒng)治者還來(lái)不及,、還不可能干預(yù)到思想與學(xué)術(shù)的時(shí)代,，一些天才的人物可以憑借自己豐富的想象力、嚴(yán)密的邏輯推理,，有非常重大的發(fā)現(xiàn),。

一個(gè)很有名的例子，就是我們到今天都引為自豪的,，我們的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在國(guó)際場(chǎng)合經(jīng)常拿它舉例的——莊子所說(shuō)的“一尺之棰,，日取其半，萬(wàn)世不竭”,。兩千多年前沒(méi)有什么科學(xué)實(shí)驗(yàn)的手段,，更沒(méi)有今天可以觀察微觀世界的電子顯微鏡、納米技術(shù),、加速器等,，這些都沒(méi)有,，莊子為什么敢說(shuō)一尺長(zhǎng)的一個(gè)木棒,，你每天取它一半，萬(wàn)世不竭,，永遠(yuǎn)取不完呢,？他憑什么把物質(zhì)可以無(wú)限分割這樣一個(gè)基本的原理,，用這十二個(gè)字就說(shuō)明了呢？

其實(shí)這就是自由思想的結(jié)果,。他說(shuō)這話并不是建立在實(shí)證基礎(chǔ)上的,，并不需要通過(guò)什么科學(xué)實(shí)驗(yàn)，而完全是嚴(yán)密的推理,。你說(shuō)一天取它一半,，那么會(huì)剩下二分之一；再取它一半,，那么會(huì)剩下二分之一的二分之一,；如果你說(shuō)到了哪一天沒(méi)有了，那么請(qǐng)問(wèn)這另外一半到哪里去了呢,？所以應(yīng)該是萬(wàn)世不竭,。

又比如當(dāng)初有學(xué)者還辯了一個(gè)命題，就是“白馬非馬”,。明明是詭辯,，卻成了一個(gè)有學(xué)術(shù)意義的形式邏輯命題。

公孫龍強(qiáng)調(diào)“白馬”是由兩個(gè)概念構(gòu)成的,，一個(gè)是馬,，一個(gè)是白，缺一不可,。如果只有馬,，可以與黃、黑組合,，成了黃馬,、黑馬。白也不一定跟馬連在一起,，可以連其他,。但在“白馬”這個(gè)概念中，“白”和“馬”缺一不可,，否則就既不是白,，也不是馬，所以就“非馬”,。這樣的辯論顯然沒(méi)有任何實(shí)際意義,，但在當(dāng)時(shí)可以自由進(jìn)行，并且會(huì)被記載,、流傳,，成為一個(gè)學(xué)派，根本原因就是在學(xué)術(shù)思想不受干預(yù)的情況下，那些人的聰明才智,，特別是其中的一些天才人物,，其才能可以得到充分的運(yùn)用和發(fā)揮。

并不是當(dāng)時(shí)的統(tǒng)治者已經(jīng)有了鼓勵(lì)學(xué)術(shù)自由,、思想自由的自覺(jué)性,，或者當(dāng)時(shí)已經(jīng)形成了什么好的制度。這不能不歸功于一個(gè)重要因素——人才的自由流動(dòng),。春秋戰(zhàn)國(guó)期間,，一方面，原有的制度,、秩序從分崩離析到蕩然無(wú)存,，有一技之長(zhǎng)、敢于追求自身發(fā)展的人有了自由身,。另一方面,，面對(duì)激烈殘酷的兼并，統(tǒng)治者如果想保全自己,，或者想進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)稱霸擴(kuò)張的愿望,，就必須有一批杰出人才，不能僅僅依靠本國(guó),，而要大力從外國(guó)招引,。對(duì)人才來(lái)說(shuō)，就有了選擇和流動(dòng)的自由,，本國(guó)不行就去外國(guó),，在這一國(guó)得不到重用就去另一國(guó)。

善于吸收各類人才,、各類杰出移民,，這個(gè)政權(quán)就有可能迅速發(fā)展、擴(kuò)張,、鞏固,。春秋戰(zhàn)國(guó)期間留下了不少統(tǒng)治者為招攬人才不惜代價(jià)的佳話。比較起來(lái),，吸引人才最多,、最有效的還是秦國(guó)。

戰(zhàn)國(guó)時(shí)期（公元前260年）各國(guó)分布狀況,。圖源/網(wǎng)絡(luò)

為秦國(guó)做出重大貢獻(xiàn),，使它國(guó)力迅速?gòu)?qiáng)大，推行變法改革,，執(zhí)行重要使命的,，幾乎都是外來(lái)移民,。由余來(lái)自西戎，百里奚來(lái)自宛 （今河南南陽(yáng)市） ,，蹇叔來(lái)自宋國(guó),，丕豹和公孫支來(lái)自晉國(guó),，商鞅是衛(wèi)國(guó)人,，張儀是魏國(guó)人，甘茂是下蔡 （今安徽鳳臺(tái)縣） 人,，穰侯魏冉是楚國(guó)人,，范雎是魏國(guó)人，蔡澤是燕國(guó)人,，呂不韋是衛(wèi)國(guó)濮陽(yáng) （今河南濮陽(yáng)西南） 人,，李斯是楚國(guó)上蔡 （今河南上蔡縣西南） 人，蒙恬的祖父蒙驁是齊國(guó)人,，趙高是趙國(guó)人,。這些人遷入秦國(guó)以前，有的是奴隸,，有的是罪犯,，有的是商人，有的死里逃生,，有的懷才不遇,，沒(méi)有一個(gè)人在本地本國(guó)已經(jīng)受到重視或居于高位，是秦國(guó)給了他們成才或發(fā)揮的機(jī)會(huì),。

但是秦國(guó)的國(guó)君也不是始終都重視吸收移民的,，一方面是現(xiàn)實(shí)的緊迫需要，另一方面也需要君主做出正確的決斷,。秦國(guó)的宗室大臣曾向秦始皇提出：從其他諸侯國(guó)來(lái)投奔秦國(guó)的人,，大多是為他們的主子服務(wù)的，建議全部驅(qū)逐出境,。秦始皇聽(tīng)從后,，公布了一道“逐客令”，要將已經(jīng)得到任用的外來(lái)移民統(tǒng)統(tǒng)趕走,。已經(jīng)擔(dān)任客卿的李斯也屬驅(qū)逐對(duì)象,。

李斯上書(shū)秦始皇，留下一篇有名的《諫逐客書(shū)》,。李斯列舉歷史事實(shí)：當(dāng)初要不是接納招攬那些“客” （移民） ,，秦國(guó)哪有今天的強(qiáng)盛？各地的出產(chǎn)和寶物你都要用,，各國(guó)的音樂(lè)和舞蹈你都要享用,，而對(duì)外來(lái)的人才卻不分青紅皂白一概驅(qū)逐,，這不是制服諸侯統(tǒng)一天下的戰(zhàn)術(shù)。將這些人驅(qū)逐出境,，正好讓他們資助了你的敵國(guó),，又給秦國(guó)結(jié)了那么多怨，樹(shù)了那么多敵,。

這使秦始皇改變主意,，撤銷了這項(xiàng)驅(qū)逐令，“客”都留下來(lái)了,，包括李斯在內(nèi),。

但當(dāng)所有人才都只能為一個(gè)國(guó)家所有，只能為一位君主效勞時(shí),，當(dāng)他們?cè)僖膊荒茏约鹤龀鲞x擇時(shí),，就不會(huì)再有思想和學(xué)術(shù)的自由了。

古代中央政府如何劃分主要行政區(qū),？

西漢元鼎六年 （公元前111年） ,，漢武帝外出巡視，當(dāng)他到達(dá)左邑縣桐鄉(xiāng)的時(shí)候,，聽(tīng)到了南越國(guó)被平定的消息,，他非常高興，就把這里的縣名改為聞喜,，這就是今天山西省聞喜縣的來(lái)歷,。當(dāng)他到汲縣的新中鄉(xiāng)時(shí)，又聽(tīng)到叛亂的頭目呂嘉被抓獲,，就新設(shè)了一個(gè)縣,，命名為獲嘉縣，就是今天河南省的獲嘉縣,。

這兩個(gè)縣到今天已經(jīng)有二千一百多年的歷史了,，比它們?cè)绲摹翱h”還有?！翱h”出現(xiàn)在戰(zhàn)國(guó)末年,，秦朝估計(jì)已經(jīng)有幾百個(gè)縣，有人估計(jì)甚至可能有上千個(gè)縣,。這些縣中間有一部分,，兩千多年來(lái)沒(méi)有改過(guò)名，相當(dāng)穩(wěn)定,，有的甚至連縣的治所也基本上沒(méi)有改變過(guò),。

西漢疆域圖。圖源/網(wǎng)絡(luò)

再看縣的單位,，也是比較穩(wěn)定的,。西漢末年,，也就是公元初，全國(guó)有一千五百多個(gè)縣級(jí)單位,。到了今天,，中國(guó)也不過(guò)二千八百多個(gè)縣級(jí)單位，而今天中國(guó)的領(lǐng)土比漢朝的疆域已經(jīng)擴(kuò)大了很多,，人口是漢朝的二十多倍,。

為什么縣級(jí)單位比較穩(wěn)定呢？因?yàn)樗谛姓^(qū)劃形成和發(fā)展的過(guò)程中,，是最穩(wěn)定的一個(gè)因素,，它是直接治理基層的,，縣的大小,，也就是縣的轄境，必須要與它的功能相適應(yīng),。而兩千多年來(lái)它的基本功能沒(méi)有太多的改變,。

在農(nóng)業(yè)社會(huì)，在交通條件不發(fā)達(dá)的情況下,，它管理的范圍也不能太大,，否則就管不了。如果人口增加,，賦稅征收量增加,，行政管理的事務(wù)也會(huì)相應(yīng)增加，就需要設(shè)置新的縣,，或者將原來(lái)的縣拆分,。反之，如果人口減少,，賦稅征收量減少,，考慮到行政管理的成本，就會(huì)將這樣的縣合并或者撤銷,。所以縣的數(shù)量,、縣的轄境，也是比較穩(wěn)定的,。而“縣”這個(gè)政區(qū)單位的名稱也從來(lái)沒(méi)有變過(guò),，僅在特殊地區(qū)或少數(shù)民族聚居區(qū)才采用其他名稱。

為什么需要設(shè)立縣呢,？在分封制的情況下,，一個(gè)國(guó)，無(wú)論大小,，它都是歸這個(gè)國(guó)的國(guó)君,，也就是各級(jí)諸侯直接管理的,，下面不用再分行政區(qū)劃。一般的諸侯,，他管的范圍也不是很大,，因?yàn)槿绻莻€(gè)大的諸侯，他又會(huì)把他管的地方分封給小的諸侯,，小的諸侯也會(huì)分給他的家臣,。下一級(jí)對(duì)上一級(jí)并不承擔(dān)其他義務(wù)，一般就是納貢,。諸侯對(duì)國(guó)君,，以至于對(duì)最高的天子，也是只要逐級(jí)納貢,。距離比較近的,，就貢糧食、其他物資,，還有供人力,、服勞役、服兵役,。所以上一級(jí)的諸侯或者國(guó)君并不具體管理下一級(jí)諸侯以及家臣的具體事務(wù),，不存在行政管轄的需求。分封以后,，每一級(jí)諸侯封國(guó)對(duì)上一級(jí)承擔(dān)貢獻(xiàn),，如果距離比較近的，再承擔(dān)一定的勞務(wù),、兵力就可以了,。

到了戰(zhàn)國(guó)時(shí)候，周天子和原來(lái)的制度對(duì)諸侯已經(jīng)沒(méi)有任何約束力了,，諸侯之間相互兼并,，大的諸侯不斷地把小的諸侯滅掉，大國(guó)不斷地把小國(guó)吞并掉,。那些被兼并的小國(guó)的諸侯的土地成了自己的一部分,，不再分封，國(guó)君得直接派人去管了,。

這些地方一般都是在原來(lái)國(guó)土的邊緣,，或者接近邊緣，所以被稱為“懸”,，就是懸在中心區(qū)的邊緣,。據(jù)說(shuō)這就是“縣”的來(lái)歷，有“縣者,，懸也”的說(shuō)法,。國(guó)君要專門派人去管理這些“懸”,，這些地方就被稱為“縣”?？h是陸續(xù)增加的,，當(dāng)出現(xiàn)不止一個(gè)時(shí)，就得在“縣”這個(gè)通用名稱前面再加上專名加以區(qū)別,，就有了甲縣,、乙縣、某縣的名稱,，如漢武帝改名的聞喜縣和新設(shè)的獲嘉縣,，改的或命名的是前面的專名，“縣”這個(gè)政區(qū)的通名是不改的,?？h是分封制解體的產(chǎn)物，是一種新產(chǎn)生的行政區(qū)劃,。

縣越設(shè)越多,，都直屬國(guó)君,，國(guó)君也管不過(guò)來(lái),。到了戰(zhàn)國(guó)后期，像秦國(guó)不斷大片地奪取別國(guó)的土地,，甚至把整個(gè)國(guó)滅了,，新增加的縣數(shù)成十上百，不可能都由國(guó)君直接管,，所以就出現(xiàn)了管縣的上一級(jí)機(jī)構(gòu)——郡,。到戰(zhàn)國(guó)后期，基本上形成行政區(qū)劃制度,，基層一級(jí)設(shè)縣,，縣上面設(shè)郡。但各國(guó)情況不同,，差別很大,，有的國(guó)內(nèi)只設(shè)了縣，還沒(méi)有郡一級(jí),，有的還沒(méi)有普遍設(shè)縣,。

公元前221年，秦始皇統(tǒng)一六國(guó)以后,，就把天下分為三十六個(gè)郡,，通過(guò)郡管所屬的縣。后來(lái)不斷調(diào)整,，有些郡原來(lái)管的地方太大,，有的地方原來(lái)還沒(méi)有設(shè)立郡,，經(jīng)過(guò)新設(shè)和擴(kuò)大調(diào)整，秦朝后期的郡大概有五十個(gè),。

我的老師譚其驤教授在1947年考證出秦朝有四十六個(gè)郡,，但是他認(rèn)為南方有些地方一個(gè)郡的轄境太大，推測(cè)可能還有郡沒(méi)有留下史料,。果然2002年在湖南里耶古城出土的秦簡(jiǎn)中出現(xiàn)了洞庭郡和蒼梧郡的名稱,，證明在這四十六個(gè)郡以外，至少還有兩個(gè),，甚至可能還有更多的郡,，所以我們可以推斷秦朝末年有五十個(gè)左右的郡。

西漢初期,，劉邦推出郡縣制和分封制并行,。圖源/網(wǎng)絡(luò)

到了西漢，特別是經(jīng)過(guò)漢武帝的開(kāi)疆拓土,，疆域擴(kuò)大,，郡的數(shù)量也增加了。在遼東,、朝鮮設(shè)了四個(gè)郡,，在河西走廊設(shè)了四個(gè)郡，在今天的越南設(shè)了三個(gè)郡,，還有的原來(lái)一個(gè)郡管轄的范圍太大,，被分為兩個(gè)郡，甚至三個(gè)郡,，這樣就有了一百多個(gè)郡級(jí)單位,。中央政府通過(guò)一百多個(gè)郡管理一千多個(gè)縣級(jí)單位。朝廷直接管理的范圍,，西面的敦煌郡已經(jīng)到了今天甘肅的敦煌,，南面的日南郡已經(jīng)到了今天越南的中部。朝廷直接管理一百余個(gè)郡,，往往鞭長(zhǎng)莫及,、顧此失彼。

也是在漢武帝時(shí)期,，出現(xiàn)了一種督察區(qū),。朝廷把除首都周圍的直屬郡以外的地區(qū)分成十三個(gè)督察區(qū)——刺史部，每個(gè)部派一名專人去巡視督察,。時(shí)間長(zhǎng)了,，原來(lái)主要負(fù)責(zé)督察巡視的官員就演變成為上一級(jí)的地方官。一開(kāi)始這些刺史沒(méi)有固定的治所，后來(lái)有了,；開(kāi)始他們只有直接向皇帝報(bào)告的權(quán)力,，后來(lái)變成下面郡的報(bào)告都要通過(guò)他們轉(zhuǎn)達(dá)；督察區(qū)就演變成為郡的上一級(jí)的行政區(qū),。到了東漢后期,，就形成了新的制度，縣的上面是郡,，郡的上面是州,，州的上面才是中央政府，這樣一種“州—郡—縣”的體制,。

唐朝,、宋朝都有類似“州”的一級(jí)機(jī)構(gòu)，它的功能介于監(jiān)察和行政之間,。唐朝稱為“道”,，偏重于監(jiān)察，全國(guó)分為十幾個(gè)道,。宋朝稱為“路”,，偏重于行政，全國(guó)分為二十幾個(gè)路,。下面郡一級(jí)政區(qū)的名稱改稱“州”了,，一部分重要的或有特殊意義的州改稱為“府”?？h的名稱一直沒(méi)有變過(guò),。形成“道、路—州 （郡） ,、府—縣”這樣一種體制。

到了金朝后期,，因?yàn)閲?guó)內(nèi)經(jīng)常發(fā)生一些大的事件,，又面臨蒙古入侵，朝廷認(rèn)為只派一位官員去很難解決問(wèn)題,，往往派出一批負(fù)責(zé)各個(gè)方面事務(wù)的官員一起去處理,，等于就是從中央政府派出一個(gè)工作組這種形式。

等到蒙古人南下,，在滅金朝的過(guò)程中,，認(rèn)識(shí)到這個(gè)制度適合他們的需要。蒙古的中央機(jī)構(gòu)和后方基地在蒙古高原,，而占據(jù)的地方越來(lái)越大,，越來(lái)越遠(yuǎn)，不可能由中央機(jī)構(gòu)中書(shū)省直接管理,，派一位官員去也管不了,，所以就由中書(shū)省派出一批人,，到地方上設(shè)置“行中書(shū)省”——中書(shū)省的工作組，全面負(fù)責(zé)一個(gè)很大區(qū)域的行政管理,。比如元朝占領(lǐng)今新疆一帶后,，就曾在那里設(shè)了一個(gè)阿力麻里行省。元朝建立后,，就在全國(guó)設(shè)立十余個(gè)行省,，如河南江北行省、江浙行省,、云南行省等,，形成“行省—州、府—縣”體制,。

明朝沿襲了行省制度,，只是將名稱改為承宣布政使司，但非正式場(chǎng)合和民間還是稱為行省,。全國(guó)除北直隸 （京師） 和南直隸 （南京） 這“兩京”以外,，劃分為十三個(gè)布政使司。清朝,、民國(guó)繼續(xù)沿用行省制度,，清朝統(tǒng)一改稱省，連首都北京所在政區(qū)也稱直隸省,。

到了清朝,，因?yàn)槿丝谠黾樱x稅征收量大,，行政事務(wù)多,，有些省的管轄范圍太大，就一分為二,。如江南省 （明朝的南直隸） 分為江蘇,、安徽，湖廣分為湖南,、湖北,，陜西分為陜西、甘肅,，基本形成今天省的格局,。在滿族的發(fā)祥地東北和其他少數(shù)民族地區(qū)，分別設(shè)置將軍衙門,，相當(dāng)于省級(jí)政區(qū),，如東北設(shè)了奉天、吉林、黑龍江三個(gè)將軍轄區(qū),，新疆設(shè)了伊犁將軍,，外蒙古設(shè)了烏里雅蘇臺(tái)將軍。西藏,、青海由朝廷派駐大臣,，內(nèi)蒙古六盟由朝廷理藩院管轄。在全國(guó)設(shè)省的范圍內(nèi),，基本的行政體系依然是“省—府—縣”,。

富庶地區(qū)的縣盡管轄境并不大，但無(wú)論是戶口,、征收賦稅的量,，還是行政事務(wù)都比一般地區(qū)的縣多得多。明朝已經(jīng)出現(xiàn)同一城里設(shè)立兩個(gè)縣治的建置,，清朝進(jìn)一步將一些發(fā)達(dá)的縣一分為二,，江南的大多數(shù)縣都被拆分為兩個(gè)縣，如常熟縣分出昭文縣,，武進(jìn)縣分出陽(yáng)湖縣,，華亭縣分出婁縣等。

兩千多年來(lái)行政區(qū)劃的變化證明,，秦朝開(kāi)創(chuàng)的郡縣制適合中央集權(quán)制的需要,，符合中國(guó)的國(guó)情，盡管不同朝代對(duì)層級(jí),、名稱有所調(diào)整,，但沒(méi)有本質(zhì)上的變化，沿用至今,。

《葛劍雄說(shuō)國(guó)史：不變與萬(wàn)變》作者：葛劍雄 岳麓出版社2021年1月
                  編輯：紅研

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