中國住房“雙軌制”運行逾二十五年,，住房總面積已超過500億平方米,，但保障性住房在存量供給中占比仍明顯偏低,。中國邁入總量上“不缺房”時代后,，恰逢樓市低迷期,，新一輪保障房建設能多大程度填補商品房供地收縮帶來的固定資產(chǎn)投資下降、保障房建設的資金從何而來,、對商品房的沖擊力度等問題,，為業(yè)界熱議。

去年8月國常會審議通過《關于規(guī)劃建設保障性住房的指導意見》,，提出要盡快補齊保障性住房建設短板,，提高保障性住房在住房總供給中的比例。同時,，對保障房實施嚴格的封閉管理,，讓“市場的歸市場，保障的歸保障”,。由于該文件內(nèi)容顯示了住房制度和供應體系的重大調(diào)整,、市場和保障關系的重構(gòu)，又被業(yè)界視為開啟新一輪“房改”,。此后的多個中央重要會議也反復重申,，加快保障性住房等“三大工程”建設，是構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式的重要抓手,。

截至去年年底,，多個城市已按要求報送了2024年保障房的建設計劃和建設項目，其中上海,、濟南,、青島、福州,、長沙等不少城市已經(jīng)開工了一批項目,。

“2023年204萬套保障房預計帶動投資額約6800億元，約占2023年房地產(chǎn)開發(fā)投資額的5.7%,，‘十四五’期間剩余缺口近400萬套,，將帶動投資額約1.3萬億元?！遍_源證券地產(chǎn)分析師齊東撰文預測稱,。

成都市城市建設發(fā)展研究院副院長馮波對第一財經(jīng)表示，完善“市場+保障”的住房供應體系,，推進住房制度改革,，是一個循序漸進的過程,。在未來一段時間內(nèi)，保障性住房將穩(wěn)慎推進,，市場供應仍以新建和存量商品房為主,。“新一輪保障性住房建設要充分考慮人民需要,、市場穩(wěn)定和財政負擔,，對過去房地產(chǎn)領域資源配置的優(yōu)化和重新整合，以需定建,，不可盲目擴大規(guī)模,。由于短期內(nèi)保障性住房新增規(guī)模整體不大，對商品房的影響也是局部的,、有限的,。”

住房“雙軌制”

“住房雙軌制”就是市場機制和保障機制,，起于“舊房改”,。

中國社科院研究員、中國城市經(jīng)濟學會房地產(chǎn)專委會主任王業(yè)強對第一財經(jīng)介紹說,，在1998年開啟的舊房改就是以“住房雙軌制”為住房市場發(fā)展目標的,，但隨著住房市場化改革程度的不斷提高，加上地方政府對土地財政的追逐,，住房制度改革逐漸偏離了最初的目標設定,，從而導致了“保障性住房在住房供給中占比偏低，不能滿足需求,，存在明顯短板”的現(xiàn)象,。

“起初保障住房在住房供給中占比不大，與其圈定的保障對象范圍較小有關,，即城鎮(zhèn)低收入住房困難對象,。”上海師范大學商學院教授,、房地產(chǎn)與城市發(fā)展研究中心主任崔光燦告訴記者,。

不過，據(jù)崔光燦觀察,，2007年以后,，住房保障惠及人群已在不斷加大，首先從配租型保障政策上擴大覆蓋面,，擴大到新市民等常住人口,。

2021年12月，中央經(jīng)濟工作會議首次提出房地產(chǎn)業(yè)要“探索新的發(fā)展模式”。同一年,，住建部第一次在國家層面明確了我國住房保障體系的頂層設計,，住房保障體系以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權住房為主體,。

其中,，公租房和共有產(chǎn)權房大多為屬地化需求，重點保障長期居住在本城市的低收入住房困難家庭,，存在本地戶籍限制；保租房主要面向新市民,、青年人,、新畢業(yè)大學生，重點保障外部流入新增人口的住房需求,。按照規(guī)劃,，“十四五”期間，40個重點城市將建設籌集650萬套(間)保障性租賃住房,，解決近2000萬新市民,、青年人的住房困難問題。

兩年之后,，2023年全國住房城鄉(xiāng)建設工作會議再次提出“構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式”,。此時“新模式”中的保障房體系有了新內(nèi)涵：保障性住房建設分為配租型和配售型兩類，其中配租型包括公共租賃住房,、保障性租賃住房,；配售型保障性住房，按保本微利原則配售,。

按照要求,，城市人民政府要從解決困難工薪人群住房問題入手，根據(jù)供給能力,，合理確定保障范圍和準入條件,，逐步將范圍擴大到整個工薪收入群體。

保障性住房應該對保障群體進行精準識別,，增強供應適配性,。馮波認為，從供需匹配的角度,，配租型保障房應聚焦于新市民,、青年人等群體的保障問題，這部分人群需要租賃住房解決過渡時期居住問題,。配售型保障房首先保障的對象是城市無房的工薪階層,，消除他們無法購買商品住房或購買商品住房還貸負擔過重的擔憂。

對商品房沖擊有多大

我國新一輪保障性住房發(fā)展提出“讓工薪收入群體逐步實現(xiàn)居者有其屋”的思路,，讓一些業(yè)界人士聯(lián)想到新加坡的公共住房政策,。在新加坡的住房供應類別中,，組屋作為最大規(guī)模的保障性住宅承載了大多數(shù)新加坡公民和永久居民的住房需求。

數(shù)據(jù)顯示,，2022年,，在新加坡住房體系中，組屋占比維持在7成以上,，約80%的人口居住在公有住宅中,。近年來，新加坡政府采取寬松貨幣政策刺激消費,，商品房價格快速攀升,，但保障性住房價格維持穩(wěn)定。

伴隨我國住房供給體系調(diào)整,，配售型保租房規(guī)模是否會出現(xiàn)快速攀升,？對商品房的沖擊將有多大？

崔光燦認為,，新加坡的公共住房經(jīng)歷了超過半個世紀的發(fā)展,，取得了很大的成就，覆蓋面廣,，機制成熟,。其許多機制值得我國在提供住房保障政策中借鑒，如定價,、供地,、金融支持、后期管理等,。但新加坡作為一個城市型國家,，我國不可能復制其公共住房模式，我國不同城市間住房狀況差別大,，住房發(fā)展路徑也不同,，所以必須找到適合我國國情的，有中國特色的住房保障發(fā)展模式,。

“配售型保障房會對存量剛需型商品住房,，尤其是在同一區(qū)域，戶型和面積等類似的商品住房產(chǎn)生一定的擠出效應,，但影響相對有限,。”馮波稱,。

之所以會產(chǎn)生一定的擠出效應,，主要是價差較大。如果戶型和面積類似，部分符合條件的保障對象更傾向于購房成本更低的配售型保障房,。馮波稱,，2006年，為解決房價漲幅過快,、住房結(jié)構(gòu)性矛盾突出等問題,，國家出臺“國六條”調(diào)控樓市，規(guī)定自2006年6月1日起,，凡新審批,、新開工的商品住房建設，套型建筑面積90平方米以下住房(含經(jīng)濟適用住房)面積所占比重,，必須達到開發(fā)建設總面積的70%以上,。該政策一直延續(xù)至2015年才出現(xiàn)轉(zhuǎn)向。前述政策期內(nèi),，市場上供應了大量的中小套型住房。由于2016年后的一段時期房價上漲較快,，這些已經(jīng)進入存量市場的房源價格已不算便宜,。配售型保障房可能會對同區(qū)域內(nèi)的這部分存量商品住房有一定影響。

“近年來,，新建商品房已以改善型為主,，這與配售型保障房針對的需求人群存在顯著差異。換言之,，新建商品房與保障性住房的需求對象存在差異,，受到的影響相對較小?！瘪T波稱,。

之所以影響有限，關鍵原因在于新一輪保障性住房“以需定建”,，穩(wěn)慎推進,，短期看總體上規(guī)模不大。馮波說,，目前,，我國住房總量上是充足的，大部分市民家庭已經(jīng)擁有住房,，缺少房子的畢竟是少數(shù),，規(guī)劃建設的保障性住房規(guī)模相對較小。

他還提到,，主要依靠增量來供應的保障性住房在整個住房供給(包括增量和存量)中,，數(shù)量應該不大。同時一些地方政府通過收購存量商品房作為保障性住房，在加快保障性住房供應的同時,，也有利于促進房地產(chǎn)市場穩(wěn)定發(fā)展,，優(yōu)化資源配置和整合。

王業(yè)強表示,，按照國際經(jīng)驗,，由于中國住房自有率相對較高，各地的保障房占存量住房的比例也是一個動態(tài)調(diào)整的過程,，初步估計,，保障房在存量住房的比例至少應達到30%才能滿足需求。

據(jù)中指數(shù)據(jù)庫土地成交數(shù)據(jù),，2020~2021年重點城市保障房面積占比均不超過20%,。

建在哪、如何籌資

過去,，一些城市的保障性住房在城邊或郊區(qū)規(guī)劃建設,。一方面，教育,、醫(yī)療等公共配套可能跟不上,；另一方面，保障群體的通勤出行也不夠便捷,。

以北京為例,，一篇由北京建筑大學研究人員2022年發(fā)布的論文顯示，從“區(qū)位配套”維度來看,，北京公共租賃住房與共有產(chǎn)權房的得分低于平均水平,，這兩類保障性住房屬于北京近幾年來重點發(fā)展的保障性住房類型，然而,，隨著該市建設用地供應的逐步緊張,，保障性住房一直存在的區(qū)位交通不便與設施配套不完善等問題仍然沒有得到解決。

馮波介紹,，保障性住房與商品房的定價差值主要是地價,，由于保障性住房建設用地以劃撥方式為主，僅需支付相應的土地成本,，相當于政府讓渡了部分土地出讓金收益,。

我認為新一輪保障性住房建設一定需要著力解決其規(guī)劃建設的位置問題，如果依然按照原有的舊模式,，在偏遠的,、配套不足的地方去建設，最終可能會導致部分保障房閑置,，既不能有效滿足保障群體需求,，也可能導致項目資金難以實現(xiàn)平衡,，社會資本投資也可能有所顧慮?！瘪T波說,。

規(guī)劃之外，如何籌集充足的資金,，是另一個保障房建設的“老大難”問題,。

中國銀河證券相關研報提出，去年關于“城中村”和“保障房”的政策文件中均提及：符合條件項目可納入專項債支持范圍,。而專項債如果用作項目資本金建設則比例不得超過20%,，其余項目建設資金需要另行配套。

該研報認為,，加快推進保障性住房建設,、“平急兩用”公共基礎設施建設、城中村改造等“三大工程”項目,，主要涉及地產(chǎn)投資和基建領域,，鑒于當前地產(chǎn)行業(yè)的預期較弱，民間資本的積極性有待中央政策的預期引導,，那么PSL(抵押補充貸款)與專項債配合將是今年政府投資的中堅力量,。預計伴隨年初3500億元PSL的發(fā)行，財政政策方面大概率也將在一季度靠前發(fā)力,，當前新增的PSL或許僅是今年系列增量政策的“前菜”。本輪PSL投放量預估在1萬億以上,。

根據(jù)央行最新數(shù)據(jù),，2023年全年，新增PSL5000億元,，為政策性開發(fā)性銀行發(fā)放“三大工程”建設項目貸款提供中長期低成本資金支持,。

其中，2023年12月,，PSL重啟新一輪投放,。根據(jù)央行當月公告，國家開發(fā)銀行,、中國進出口銀行,、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行凈新增抵押補充貸款3500億元。盡管PSL重啟時點晚于之前市場預期的11月,，但力度傳遞超預期信號,。業(yè)界主流觀點認為，新增資金大概率用于“三大工程”領域,。

2023年12月中旬,，國家開發(fā)銀行向福州市雙龍新居保障性住房項目授信2.02億元,，專項用于支持福州新區(qū)濱海新城700套配售型保障性住房建設，這標志著全國首筆配售型保障性住房開發(fā)貸款成功落地,。

不過,，亦有業(yè)界人士持審慎態(tài)度。其對記者分析說,，2023年1~11月,，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)房屋施工面積831345萬平方米，按照一平方米2000元的建設費用來算,，房企需要投入的資金是非常巨大的,。從新增PSL5000億元的體量來看，對于房地產(chǎn)開發(fā)項目來說,，資金并不算大,，加之投放于保障房領域比例未可知，政策效果仍待進一步觀察,。

前述研報亦認為,，未來，仍需觀察PSL投放力度,、持續(xù)的時間以及財政政策的配合度,。投放的力度和時間超預期才會對經(jīng)濟產(chǎn)生影響。

去年年底,，住建部相關司局負責人在接受新華社采訪時曾稱,，目前建設保障性住房面臨的困難較多，因此要堅持問題導向和目標導向,，運用改革創(chuàng)新的辦法著力解決好建多少,、怎么建、資金怎么平衡,、怎么配售,、怎么管理等一系列重點問題。其中,，涉及土地,、財稅、金融等配套政策已在陸續(xù)出臺,。

為進一步化解保障房建設的資金“瓶頸”,，在融資渠道方面，馮波建議,，要加大股權融資和直接融資,，對符合條件的上市房地產(chǎn)企業(yè)開展保障性住房開發(fā)建設和運營的，給予優(yōu)先增發(fā),、配股,、發(fā)行可轉(zhuǎn)債和公司債支持,。支持保險資金通過直接投資或認購債權投資計劃、股權投資計劃,、保險私募基金等方式,，為配租型保障性住房項目提供長期資金支持。

在融資方式方面,，馮波建議,，鼓勵商業(yè)銀行運用銀團貸款加大對保障性住房項目融資支持，加大保障性住房項目開發(fā)貸款等融資支持力度,，加大配租型保障性住房項目經(jīng)營性貸款支持,，加快推進配租型保障性住房REITs發(fā)行。在確保貸款資金安全的前提下,，探索利用住房公積金發(fā)放保障性住房開發(fā)貸款,。同時，可以考慮利用政策性開發(fā)性金融工具,，給予保障性住房開發(fā)建設和后期運營相關金融支持,。