中國住房“雙軌制”運(yùn)行逾二十五年,，住房總面積已超過500億平方米，但保障性住房在存量供給中占比仍明顯偏低,。中國邁入總量上“不缺房”時代后,，恰逢樓市低迷期，新一輪保障房建設(shè)能多大程度填補(bǔ)商品房供地收縮帶來的固定資產(chǎn)投資下降,、保障房建設(shè)的資金從何而來,、對商品房的沖擊力度等問題，為業(yè)界熱議,。

去年8月國常會審議通過《關(guān)于規(guī)劃建設(shè)保障性住房的指導(dǎo)意見》,，提出要盡快補(bǔ)齊保障性住房建設(shè)短板，提高保障性住房在住房總供給中的比例,。同時,，對保障房實(shí)施嚴(yán)格的封閉管理，讓“市場的歸市場,，保障的歸保障”,。由于該文件內(nèi)容顯示了住房制度和供應(yīng)體系的重大調(diào)整、市場和保障關(guān)系的重構(gòu),，又被業(yè)界視為開啟新一輪“房改”,。此后的多個中央重要會議也反復(fù)重申，加快保障性住房等“三大工程”建設(shè),，是構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式的重要抓手,。

截至去年年底，多個城市已按要求報送了2024年保障房的建設(shè)計劃和建設(shè)項(xiàng)目,，其中上海,、濟(jì)南、青島、福州,、長沙等不少城市已經(jīng)開工了一批項(xiàng)目,。

“2023年204萬套保障房預(yù)計帶動投資額約6800億元，約占2023年房地產(chǎn)開發(fā)投資額的5.7%,，‘十四五’期間剩余缺口近400萬套,，將帶動投資額約1.3萬億元?！遍_源證券地產(chǎn)分析師齊東撰文預(yù)測稱,。

成都市城市建設(shè)發(fā)展研究院副院長馮波對第一財經(jīng)表示，完善“市場+保障”的住房供應(yīng)體系,，推進(jìn)住房制度改革,，是一個循序漸進(jìn)的過程。在未來一段時間內(nèi),，保障性住房將穩(wěn)慎推進(jìn),，市場供應(yīng)仍以新建和存量商品房為主?！靶乱惠啽Ｕ闲宰》拷ㄔO(shè)要充分考慮人民需要,、市場穩(wěn)定和財政負(fù)擔(dān)，對過去房地產(chǎn)領(lǐng)域資源配置的優(yōu)化和重新整合,，以需定建,，不可盲目擴(kuò)大規(guī)模。由于短期內(nèi)保障性住房新增規(guī)模整體不大,，對商品房的影響也是局部的,、有限的?！?

住房“雙軌制”

“住房雙軌制”就是市場機(jī)制和保障機(jī)制,，起于“舊房改”。

中國社科院研究員,、中國城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會房地產(chǎn)專委會主任王業(yè)強(qiáng)對第一財經(jīng)介紹說,，在1998年開啟的舊房改就是以“住房雙軌制”為住房市場發(fā)展目標(biāo)的，但隨著住房市場化改革程度的不斷提高,，加上地方政府對土地財政的追逐,，住房制度改革逐漸偏離了最初的目標(biāo)設(shè)定，從而導(dǎo)致了“保障性住房在住房供給中占比偏低,，不能滿足需求,，存在明顯短板”的現(xiàn)象,。

“起初保障住房在住房供給中占比不大,，與其圈定的保障對象范圍較小有關(guān)，即城鎮(zhèn)低收入住房困難對象?！鄙虾煼洞髮W(xué)商學(xué)院教授,、房地產(chǎn)與城市發(fā)展研究中心主任崔光燦告訴記者。

不過,，據(jù)崔光燦觀察,，2007年以后，住房保障惠及人群已在不斷加大,，首先從配租型保障政策上擴(kuò)大覆蓋面,，擴(kuò)大到新市民等常住人口。

2021年12月,，中央經(jīng)濟(jì)工作會議首次提出房地產(chǎn)業(yè)要“探索新的發(fā)展模式”,。同一年，住建部第一次在國家層面明確了我國住房保障體系的頂層設(shè)計,，住房保障體系以公租房,、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體。

其中,，公租房和共有產(chǎn)權(quán)房大多為屬地化需求,，重點(diǎn)保障長期居住在本城市的低收入住房困難家庭，存在本地戶籍限制,；保租房主要面向新市民,、青年人、新畢業(yè)大學(xué)生,，重點(diǎn)保障外部流入新增人口的住房需求,。按照規(guī)劃，“十四五”期間,，40個重點(diǎn)城市將建設(shè)籌集650萬套(間)保障性租賃住房,，解決近2000萬新市民、青年人的住房困難問題,。

兩年之后,，2023年全國住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會議再次提出“構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式”。此時“新模式”中的保障房體系有了新內(nèi)涵：保障性住房建設(shè)分為配租型和配售型兩類,，其中配租型包括公共租賃住房,、保障性租賃住房；配售型保障性住房,，按保本微利原則配售,。

按照要求，城市人民政府要從解決困難工薪人群住房問題入手,，根據(jù)供給能力,，合理確定保障范圍和準(zhǔn)入條件，逐步將范圍擴(kuò)大到整個工薪收入群體。

保障性住房應(yīng)該對保障群體進(jìn)行精準(zhǔn)識別,，增強(qiáng)供應(yīng)適配性,。馮波認(rèn)為，從供需匹配的角度,，配租型保障房應(yīng)聚焦于新市民,、青年人等群體的保障問題，這部分人群需要租賃住房解決過渡時期居住問題,。配售型保障房首先保障的對象是城市無房的工薪階層,，消除他們無法購買商品住房或購買商品住房還貸負(fù)擔(dān)過重的擔(dān)憂。

對商品房沖擊有多大

我國新一輪保障性住房發(fā)展提出“讓工薪收入群體逐步實(shí)現(xiàn)居者有其屋”的思路,，讓一些業(yè)界人士聯(lián)想到新加坡的公共住房政策,。在新加坡的住房供應(yīng)類別中，組屋作為最大規(guī)模的保障性住宅承載了大多數(shù)新加坡公民和永久居民的住房需求,。

數(shù)據(jù)顯示,，2022年，在新加坡住房體系中,，組屋占比維持在7成以上,，約80%的人口居住在公有住宅中。近年來,，新加坡政府采取寬松貨幣政策刺激消費(fèi),，商品房價格快速攀升，但保障性住房價格維持穩(wěn)定,。

伴隨我國住房供給體系調(diào)整,，配售型保租房規(guī)模是否會出現(xiàn)快速攀升？對商品房的沖擊將有多大,？

崔光燦認(rèn)為,，新加坡的公共住房經(jīng)歷了超過半個世紀(jì)的發(fā)展，取得了很大的成就,，覆蓋面廣,，機(jī)制成熟。其許多機(jī)制值得我國在提供住房保障政策中借鑒,，如定價,、供地、金融支持,、后期管理等,。但新加坡作為一個城市型國家，我國不可能復(fù)制其公共住房模式,，我國不同城市間住房狀況差別大,，住房發(fā)展路徑也不同,，所以必須找到適合我國國情的，有中國特色的住房保障發(fā)展模式,。

“配售型保障房會對存量剛需型商品住房，尤其是在同一區(qū)域,，戶型和面積等類似的商品住房產(chǎn)生一定的擠出效應(yīng),，但影響相對有限?！瘪T波稱,。

之所以會產(chǎn)生一定的擠出效應(yīng)，主要是價差較大,。如果戶型和面積類似,，部分符合條件的保障對象更傾向于購房成本更低的配售型保障房。馮波稱,，2006年,，為解決房價漲幅過快、住房結(jié)構(gòu)性矛盾突出等問題,，國家出臺“國六條”調(diào)控樓市,，規(guī)定自2006年6月1日起，凡新審批,、新開工的商品住房建設(shè),，套型建筑面積90平方米以下住房(含經(jīng)濟(jì)適用住房)面積所占比重，必須達(dá)到開發(fā)建設(shè)總面積的70%以上,。該政策一直延續(xù)至2015年才出現(xiàn)轉(zhuǎn)向,。前述政策期內(nèi)，市場上供應(yīng)了大量的中小套型住房,。由于2016年后的一段時期房價上漲較快,，這些已經(jīng)進(jìn)入存量市場的房源價格已不算便宜。配售型保障房可能會對同區(qū)域內(nèi)的這部分存量商品住房有一定影響,。

“近年來,，新建商品房已以改善型為主，這與配售型保障房針對的需求人群存在顯著差異,。換言之,，新建商品房與保障性住房的需求對象存在差異，受到的影響相對較小,?！瘪T波稱。

之所以影響有限,，關(guān)鍵原因在于新一輪保障性住房“以需定建”,，穩(wěn)慎推進(jìn),，短期看總體上規(guī)模不大。馮波說,，目前,，我國住房總量上是充足的，大部分市民家庭已經(jīng)擁有住房,，缺少房子的畢竟是少數(shù),，規(guī)劃建設(shè)的保障性住房規(guī)模相對較小。

他還提到,，主要依靠增量來供應(yīng)的保障性住房在整個住房供給(包括增量和存量)中,，數(shù)量應(yīng)該不大。同時一些地方政府通過收購存量商品房作為保障性住房,，在加快保障性住房供應(yīng)的同時,，也有利于促進(jìn)房地產(chǎn)市場穩(wěn)定發(fā)展，優(yōu)化資源配置和整合,。

王業(yè)強(qiáng)表示,，按照國際經(jīng)驗(yàn)，由于中國住房自有率相對較高,，各地的保障房占存量住房的比例也是一個動態(tài)調(diào)整的過程,，初步估計，保障房在存量住房的比例至少應(yīng)達(dá)到30%才能滿足需求,。

據(jù)中指數(shù)據(jù)庫土地成交數(shù)據(jù),，2020~2021年重點(diǎn)城市保障房面積占比均不超過20%。

建在哪,、如何籌資

過去,，一些城市的保障性住房在城邊或郊區(qū)規(guī)劃建設(shè)。一方面,，教育,、醫(yī)療等公共配套可能跟不上；另一方面,，保障群體的通勤出行也不夠便捷,。

以北京為例，一篇由北京建筑大學(xué)研究人員2022年發(fā)布的論文顯示,，從“區(qū)位配套”維度來看,，北京公共租賃住房與共有產(chǎn)權(quán)房的得分低于平均水平，這兩類保障性住房屬于北京近幾年來重點(diǎn)發(fā)展的保障性住房類型,，然而,，隨著該市建設(shè)用地供應(yīng)的逐步緊張，保障性住房一直存在的區(qū)位交通不便與設(shè)施配套不完善等問題仍然沒有得到解決,。

馮波介紹,，保障性住房與商品房的定價差值主要是地價,，由于保障性住房建設(shè)用地以劃撥方式為主，僅需支付相應(yīng)的土地成本,，相當(dāng)于政府讓渡了部分土地出讓金收益,。

我認(rèn)為新一輪保障性住房建設(shè)一定需要著力解決其規(guī)劃建設(shè)的位置問題，如果依然按照原有的舊模式,，在偏遠(yuǎn)的,、配套不足的地方去建設(shè)，最終可能會導(dǎo)致部分保障房閑置,，既不能有效滿足保障群體需求，也可能導(dǎo)致項(xiàng)目資金難以實(shí)現(xiàn)平衡,，社會資本投資也可能有所顧慮,。”馮波說,。

規(guī)劃之外,，如何籌集充足的資金，是另一個保障房建設(shè)的“老大難”問題,。

中國銀河證券相關(guān)研報提出,，去年關(guān)于“城中村”和“保障房”的政策文件中均提及：符合條件項(xiàng)目可納入專項(xiàng)債支持范圍。而專項(xiàng)債如果用作項(xiàng)目資本金建設(shè)則比例不得超過20%,，其余項(xiàng)目建設(shè)資金需要另行配套,。

該研報認(rèn)為，加快推進(jìn)保障性住房建設(shè),、“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),、城中村改造等“三大工程”項(xiàng)目，主要涉及地產(chǎn)投資和基建領(lǐng)域,，鑒于當(dāng)前地產(chǎn)行業(yè)的預(yù)期較弱,，民間資本的積極性有待中央政策的預(yù)期引導(dǎo)，那么PSL(抵押補(bǔ)充貸款)與專項(xiàng)債配合將是今年政府投資的中堅力量,。預(yù)計伴隨年初3500億元PSL的發(fā)行,，財政政策方面大概率也將在一季度靠前發(fā)力，當(dāng)前新增的PSL或許僅是今年系列增量政策的“前菜”,。本輪PSL投放量預(yù)估在1萬億以上,。

根據(jù)央行最新數(shù)據(jù)，2023年全年,，新增PSL5000億元,，為政策性開發(fā)性銀行發(fā)放“三大工程”建設(shè)項(xiàng)目貸款提供中長期低成本資金支持。

其中,，2023年12月,，PSL重啟新一輪投放,。根據(jù)央行當(dāng)月公告，國家開發(fā)銀行,、中國進(jìn)出口銀行,、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行凈新增抵押補(bǔ)充貸款3500億元。盡管PSL重啟時點(diǎn)晚于之前市場預(yù)期的11月,，但力度傳遞超預(yù)期信號,。業(yè)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為，新增資金大概率用于“三大工程”領(lǐng)域,。

2023年12月中旬,，國家開發(fā)銀行向福州市雙龍新居保障性住房項(xiàng)目授信2.02億元，專項(xiàng)用于支持福州新區(qū)濱海新城700套配售型保障性住房建設(shè),，這標(biāo)志著全國首筆配售型保障性住房開發(fā)貸款成功落地,。

不過，亦有業(yè)界人士持審慎態(tài)度,。其對記者分析說,，2023年1~11月，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)房屋施工面積831345萬平方米,，按照一平方米2000元的建設(shè)費(fèi)用來算,，房企需要投入的資金是非常巨大的。從新增PSL5000億元的體量來看,，對于房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目來說,，資金并不算大，加之投放于保障房領(lǐng)域比例未可知,，政策效果仍待進(jìn)一步觀察,。

前述研報亦認(rèn)為，未來,，仍需觀察PSL投放力度,、持續(xù)的時間以及財政政策的配合度。投放的力度和時間超預(yù)期才會對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響,。

去年年底,，住建部相關(guān)司局負(fù)責(zé)人在接受新華社采訪時曾稱，目前建設(shè)保障性住房面臨的困難較多,，因此要堅持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向,，運(yùn)用改革創(chuàng)新的辦法著力解決好建多少、怎么建,、資金怎么平衡,、怎么配售、怎么管理等一系列重點(diǎn)問題,。其中,，涉及土地,、財稅、金融等配套政策已在陸續(xù)出臺,。

為進(jìn)一步化解保障房建設(shè)的資金“瓶頸”,，在融資渠道方面，馮波建議,，要加大股權(quán)融資和直接融資,，對符合條件的上市房地產(chǎn)企業(yè)開展保障性住房開發(fā)建設(shè)和運(yùn)營的，給予優(yōu)先增發(fā),、配股,、發(fā)行可轉(zhuǎn)債和公司債支持。支持保險資金通過直接投資或認(rèn)購債權(quán)投資計劃,、股權(quán)投資計劃,、保險私募基金等方式，為配租型保障性住房項(xiàng)目提供長期資金支持,。

在融資方式方面,，馮波建議,，鼓勵商業(yè)銀行運(yùn)用銀團(tuán)貸款加大對保障性住房項(xiàng)目融資支持，加大保障性住房項(xiàng)目開發(fā)貸款等融資支持力度,，加大配租型保障性住房項(xiàng)目經(jīng)營性貸款支持,，加快推進(jìn)配租型保障性住房REITs發(fā)行,。在確保貸款資金安全的前提下，探索利用住房公積金發(fā)放保障性住房開發(fā)貸款,。同時,，可以考慮利用政策性開發(fā)性金融工具，給予保障性住房開發(fā)建設(shè)和后期運(yùn)營相關(guān)金融支持,。