在他看來，當(dāng)前《土地管理法》取消了集體土地的建設(shè)用地使用權(quán),，禁止集體土地進(jìn)入建設(shè)用地市場,，造成集體土地與國有土地產(chǎn)權(quán)制度不平等，使集體土地不能參與工業(yè)化,、城市化建設(shè),，分享工業(yè)化、城市化利益,，損害了農(nóng)民權(quán)益,；而農(nóng)村宅基地沒有處分權(quán)因而不能流動(dòng)，又造成了大量“空心村”,、土地閑置,。

他在《關(guān)于修改的議案》中提出，要嚴(yán)格規(guī)定政府的征地行為只限于公益性用地范圍,、允許城市的土地保留集體所有權(quán),、明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的行使主體、明確農(nóng)村集體土地與國有土地同地同權(quán)同價(jià)等,。

目前,，這份議案已經(jīng)由30余名全國人大代表審閱并簽名，擬聯(lián)合向全國人大提出,。

  建議明確：農(nóng)村集體土地所有權(quán)使主體

每日經(jīng)濟(jì)新聞?dòng)浾撸ㄒ韵潞喎QNBD）：您在《關(guān)于修改的議案》中提出“明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的行使主體”的建議,，原因是什么？

蔡繼明：現(xiàn)在來分析,，農(nóng)村集體土地的所有權(quán)應(yīng)該由誰來行使呢,？《憲法》規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，城市土地規(guī)國家所有,，現(xiàn)有的《土地管理法》規(guī)定城市的國有土地由國務(wù)院來代行土地所有權(quán),。而集體土地的所有權(quán)由誰來代為行使呢？目前沒有明確的規(guī)定,。

實(shí)際上，根據(jù)《土地管理法》，原有的村委會和村集體經(jīng)濟(jì)組織只是集體土地的管理者,，而不是所有者,。但是這一次有關(guān)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的中共中央決定已經(jīng)明確，由集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使集體所有權(quán),，那么在《土地管理法》中必須得體現(xiàn)出來,。

《土地管理法》第二條規(guī)定了國有土地所有權(quán)的行使主體：“全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使”,。而第十條只是規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營,、管理，沒有確定集體土地所有權(quán)的行使主體,。為了與國有土地所有權(quán)行使主體的確定相對應(yīng),，建議按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》精神，將第十條改為：農(nóng)民集體所有的土地由村民委員會代表全體農(nóng)民行使所有權(quán),，由村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營,、管理，沒有村集體經(jīng)濟(jì)組織的,，由村委會經(jīng)營管理,。

  建議明確：農(nóng)村集體土地同地同權(quán)同價(jià)

NBD：農(nóng)村集體土地要與國有土地實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)同價(jià)，應(yīng)該有哪些表現(xiàn),？

蔡繼明：過去國有土地有所有權(quán),、有使用權(quán)，我們對農(nóng)村集體用地則沒有明確的規(guī)定,，它叫集體建設(shè)用地,，但是它從來都沒有和國有的、城市的建設(shè)用地同地同權(quán)同價(jià),。

我們對農(nóng)村集體建設(shè)用地施加了諸多限制,。

首先，建設(shè)用地不能搞房地產(chǎn)開發(fā),，不能搞住宅開發(fā),，否則就叫小產(chǎn)權(quán)房，那是非法的,。建設(shè)用地要流轉(zhuǎn),，宅基地只能在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，不能夠把宅基地連同房子出租給城市居民,。

另外,，集體建設(shè)用地要搞建設(shè)，必須先征收為國有的,，先征收為國有土地才能搞建設(shè),。

那么,，農(nóng)村集體建設(shè)用地的所有權(quán)如對照國有城市建設(shè)用地，怎么能夠保證它同地同權(quán)同價(jià),？比如說城市的國有建設(shè)用地,，我們居民買了房子，我們有兩個(gè)證,，房產(chǎn)證和土地使用權(quán)證,，土地使用權(quán)證現(xiàn)在規(guī)定住宅是70年，70年當(dāng)中你的房子可以抵押,、可以出租,、可以轉(zhuǎn)讓，還可以再賣,，可是農(nóng)村集體的建設(shè)用地就沒有這個(gè)權(quán)利,，剛才我說到宅基地，房子允許賣,，但是房子宅基地不能夠轉(zhuǎn)讓給集體所有制成員之外的主體,。

因此，我建議,，將《土地管理法》的第六十三條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓,、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是,，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè),，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”進(jìn)行修改,，改為“農(nóng)民集體所有的土地{包括建設(shè)用地（含宅基地）和農(nóng)地}的使用權(quán),，在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和用途管制的條件下可以和國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià),，滿足城鄉(xiāng)建設(shè)中非公益性用地需要,。”

  建議擴(kuò)大：農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍

NBD：您還建議擴(kuò)大農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍,，出于什么考慮提出這個(gè)建議,？

蔡繼明：根據(jù)國土資源部最新數(shù)據(jù)，我國城鎮(zhèn)用地合計(jì)91612平方公里,，村莊用地為191158平方公里,，農(nóng)村集體建設(shè)用地是城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地的2倍以上，其中70%以上是宅基地,，而全國總?cè)丝谥?6.1%的常住人口在城鎮(zhèn),，只有43.9%的常住人口在農(nóng)村，這說明農(nóng)村集體建設(shè)用地特別是宅基地的利用效率是極低的,，特別是隨著大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工落戶,，大量農(nóng)村住宅和宅基地閑置,，很多村成為空心村。

目前的“三塊地”改革試點(diǎn),，只允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,，農(nóng)村宅基地只能在集體所有制成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)，而農(nóng)村集體建設(shè)用地中真正屬于經(jīng)營性建設(shè)用地即鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村辦企業(yè)用地的只占10%,，僅靠這么少量的農(nóng)地入市，不足以構(gòu)建競爭有序的,、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,。

如果允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)在集體所有制成員之外流轉(zhuǎn)，至少其中的三分之一閑置不用的宅基地使用權(quán)可以通過抵押擔(dān)保,、出租轉(zhuǎn)讓以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等方式進(jìn)入市場,，那么城鎮(zhèn)建設(shè)用地就可以增加70%以上，從而不僅會拓寬農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入的渠道,，促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約使用,，而且會有效地遏制城鎮(zhèn)房價(jià)的增長，有助于農(nóng)民工進(jìn)城落戶,，加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程,。

最近，中共中央辦公廳,、國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于完善保護(hù)產(chǎn)權(quán)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》,，提出要落實(shí)承包地、宅基地,、集體經(jīng)營性建設(shè)用地的用益物權(quán),，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益,。

國有建設(shè)用地使用權(quán)作為一種用益物權(quán),，既可以通過招拍掛的方式出租出讓給包括城市居民和農(nóng)村居民在內(nèi)的中華人民共和國所有公民，也可以出租出讓給外資企業(yè)……而農(nóng)民宅基地使用權(quán)同樣被我國《物權(quán)法》認(rèn)定為用益物權(quán),，理應(yīng)具有與城市國有宅基地同等的權(quán)能,，應(yīng)允許農(nóng)村居民的住房連同集體宅基地使用權(quán)出租、抵押并轉(zhuǎn)讓給城市居民,。

不僅如此,，允許農(nóng)村宅基地入市，城中村小產(chǎn)權(quán)房自然合法化,，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤就不必通過政府征地來實(shí)現(xiàn),，完全可以在集體土地所有制內(nèi)部推進(jìn)城中村改造，這樣就可以繞開高成本征地環(huán)節(jié),，在符合城市規(guī)劃的前提下由農(nóng)民和開發(fā)商通過市場機(jī)制自由協(xié)商解決,。

針對目前情況蔡繼明提出了什么建議,？

現(xiàn)實(shí)：國有土地由國務(wù)院來代行土地所有權(quán)。而集體土地的所有權(quán)由誰來代為行使呢,？

建議：明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的行使主體

現(xiàn)實(shí)：農(nóng)村集體建設(shè)用地一直被施加了諸多限制,，如建設(shè)用地不能搞房地產(chǎn)開發(fā)，宅基地只能在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)

建議：在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和用途管制的條件下可以和國有土地同等入市,、同權(quán)同價(jià)

現(xiàn)實(shí)：農(nóng)村宅基地只能在集體所有制成員內(nèi)部流轉(zhuǎn),，而農(nóng)村集體建設(shè)用地中真正屬于經(jīng)營性建設(shè)用地的只占10%

建議：應(yīng)允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)在集體所有制成員之外流轉(zhuǎn)，至少其中的三分之一閑置不用的宅基地使用權(quán)可進(jìn)入市場,。

（編輯：愛娣）