國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)調(diào)查:城鄉(xiāng)融合,,如何解開四道改革難題,?

  來源:半月談吳濤2021-03-12
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核心提示:在城鄉(xiāng)融合中推進鄉(xiāng)村振興,對各地而言,,既是發(fā)展的機遇,也對基層治理體系和治理能力提出考驗,。城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路未來該怎么走,?改革深水區(qū)暴露的體制機制問題如何破解?

農(nóng)為邦本,。脫貧攻堅取得全面勝利后,,全面推進鄉(xiāng)村振興,這是三農(nóng)工作重心的歷史性轉(zhuǎn)移,。要做好鄉(xiāng)村振興這篇大文章,,不能就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村,城鄉(xiāng)融合發(fā)展是必由之路,。2020年底召開的中央農(nóng)村工作會議強調(diào),,要推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展見實效,健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制,。

國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)調(diào)查:城鄉(xiāng)融合,,如何解開四道改革難題?

  在城鄉(xiāng)融合中推進鄉(xiāng)村振興,,對各地而言,,既是發(fā)展的機遇,也對基層治理體系和治理能力提出考驗,。城鄉(xiāng)發(fā)展不是此消彼長的零和博弈,,而是融合發(fā)展、共享成果的共生過程,。自2019年底啟動國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)改革以來,,不少地方的首創(chuàng)精神值得稱道。同時,,城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨的改革難題也顯露無遺,。

  城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路未來該怎么走?改革深水區(qū)暴露的體制機制問題如何破解,?帶著這些問題,,半月談與同濟大學(xué)國家現(xiàn)代化研究院組成聯(lián)合調(diào)研組,,赴部分國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)進行了調(diào)研。

國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)調(diào)查:城鄉(xiāng)融合,,如何解開四道改革難題,?

 之一:城鄉(xiāng)同“框”,五維發(fā)力

——專訪國家發(fā)展改革委規(guī)劃司副司長吳越濤

  2019年12月19日,,國家發(fā)展改革委等18部門聯(lián)合印發(fā)《國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)改革方案》(以下簡稱“方案”),。方案實施一年多來,各試驗區(qū)積極探索,、大膽突破,,積累了一系列富有開創(chuàng)意義的經(jīng)驗做法。

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國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)順利開局

  半月談:方案實施一年多來,,開局如何,,取得了哪些成效?

  吳越濤:一年多來,,各地區(qū)各有關(guān)部門深入推進改革試驗工作,,城鄉(xiāng)融合發(fā)展配套改革措施陸續(xù)出臺,城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作機制更加健全,,國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)順利開局,。圍繞農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市、進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓退出農(nóng)村權(quán)益,、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔保,、科技成果入鄉(xiāng)轉(zhuǎn)化、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展,、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展,、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化發(fā)展等試驗任務(wù),各地開展了一系列有益探索,,改革初見成效,。

  一是為城鄉(xiāng)融合發(fā)展指明改革重點。試驗區(qū)著眼于破除人口,、土地,、財政、金融,、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)和工商資本入鄉(xiāng)等現(xiàn)行體制機制的束縛,,致力于探索改革的實現(xiàn)路徑和形式。

  二是為面上改革提供成功經(jīng)驗,。試驗區(qū)是改革的“前哨站”和“偵察崗”,,關(guān)鍵在于總結(jié)、提煉和復(fù)制推廣成功經(jīng)驗,,進而帶動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的工作全局,。

  三是為基層探索搭建有效平臺,。鼓勵地方和基層大膽探索,鼓勵不同區(qū)域進行差別化試驗,,實現(xiàn)頂層設(shè)計和基層探索的良性互動,。

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差別化試驗,,充分調(diào)動基層首創(chuàng)精神

  半月談:正如您所指出的,,差別化試驗、頂層設(shè)計和基層探索良性互動,,是城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)改革的突出特點,,請您再具體介紹一下。

  吳越濤:2019年上半年,,《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》發(fā)布,。作為現(xiàn)階段推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的頂層設(shè)計,文件名稱中特別突出了“體制機制”和“政策體系”,,這就要求城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)必須要在體制機制層面有所突破,、有所建樹。11個試驗區(qū)分處東,、中,、西、東北四大片區(qū),,因地制宜采取差異化的任務(wù)設(shè)置方式,,每個試驗區(qū)承擔5項改革試驗任務(wù),主攻當?shù)刈钣锌赡苋〉猛黄频膸醉椫攸c難題,。

  作為一項極為復(fù)雜的系統(tǒng)性工程,,試驗區(qū)改革方案由省級政府牽頭組織片區(qū)內(nèi)的地級市共同編制,改革實際操作的主體權(quán)限下放到區(qū),、縣(市)一級,。在這個過程中,靈活的授權(quán)方式和高效的授權(quán)路徑是關(guān)鍵,。針對涉及突破現(xiàn)有制度規(guī)定的重點改革事項,,既可以采取“一事一議”的方式解決具體性問題,也可探索用“清單式批量報批”的方式解決系統(tǒng)性問題,。同時,,借助城鎮(zhèn)化工作暨城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作部際聯(lián)席會議制度這一平臺,對試驗區(qū)好的經(jīng)驗做法進行提煉升華,,聯(lián)合國家相關(guān)部委共同形成新的制度和政策文件,,分批次在更大范圍內(nèi)推廣,為城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革提供制度保障,。

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將城與鄉(xiāng)放在同一空間框架

  半月談:試驗區(qū)改革實踐為高質(zhì)量城鄉(xiāng)融合發(fā)展積累了哪些經(jīng)驗,,帶來了哪些啟示,?

  吳越濤:推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展,必須將城與鄉(xiāng)放在一個空間框架內(nèi)進行思考,,進一步打破思維禁錮,,系統(tǒng)推進體制機制突破和政策創(chuàng)新。

  一是尊重和激發(fā)基層首創(chuàng)精神,,建立以試驗區(qū)為改革主體的四級聯(lián)動分布式改革框架,。中央、省,、市,、縣四級聯(lián)動,以問題為導(dǎo)向在地方上探尋突破口和改革路徑,,充分調(diào)動基層首創(chuàng)精神,,鼓勵基層放手去干。

  二是自下而上與自上而下相結(jié)合,,不斷完善改革授權(quán)通道和經(jīng)驗推廣的制度安排,。方案提出改革授權(quán),實際上就是要推動改革自上而下同頻共振,。

  三是堅持人民至上,,不斷完善農(nóng)民利益保障機制。試驗區(qū)能否取得試驗成功的關(guān)鍵,,在于能否建立起保障農(nóng)民利益的制度,,讓相對弱勢的農(nóng)民能夠?qū)Ω母餄M意,讓收入水平相對較低的農(nóng)民與市民的收入差距明顯縮小,。

  四是堅持增量驅(qū)動,,不斷尋找改革最大公約數(shù)。城鄉(xiāng)融合發(fā)展,,本身是一個“1+1>2”的命題,需要全局性思維,、系統(tǒng)性思維通盤考量,。試驗區(qū)通過創(chuàng)新探索,更大尺度釋放改革紅利,,尤其是吸引社會資本與技術(shù)合情合理,、合法合規(guī)地參與城鄉(xiāng)融合發(fā)展,使鄉(xiāng)村資源價值得到有效,、可持續(xù)變現(xiàn),,從而形成一種多方共贏的改革模式。

  五是建立清晰明確的容錯糾錯機制,不斷營造鼓勵基層改革創(chuàng)新的氛圍,。通過科學(xué)劃定容錯底線,、制定免責(zé)清單,給基層干部松綁,,形成可持續(xù)的改革動力,;通過建立合理參與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的考核激勵機制,激發(fā)干部干勁,,形成鼓勵基層勇于創(chuàng)新,、敢于擔當?shù)母母锓諊?

  半月談:在試驗區(qū)改革實踐基礎(chǔ)上,您認為下一步推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展應(yīng)重點突破哪些方面,?

  吳越濤:一是要加快城鄉(xiāng)之間人,、地,、錢,、技四大要素的雙向流動。二是進一步推動公共資源的均衡配置,。三是進一步推動產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展,。四是進一步探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)形式。五是進一步加強歷史文化遺存,、農(nóng)耕文化遺產(chǎn)等鄉(xiāng)村文化保護,。六是多種渠道增加農(nóng)民收入。

  在推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中,,地方政府不能只從城市的角度來想問題,,必須以保護農(nóng)民的利益為第一導(dǎo)向。尤其在宅基地改革,、土地流轉(zhuǎn),、集體建設(shè)用地入市等相關(guān)制度設(shè)計過程中,要防止出現(xiàn)新一輪的失地農(nóng)民,。在后續(xù)體制機制和政策體系設(shè)計中,,做好風(fēng)險研判,設(shè)置好兜底機制,。(執(zhí)筆:高遠至 任峰 杜衡)

國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)調(diào)查:城鄉(xiāng)融合,,如何解開四道改革難題?

 之二:面臨四道改革題

半月談,、同濟大學(xué)國家現(xiàn)代化研究院聯(lián)合調(diào)研組

  隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革步入深水區(qū),,涉及的底層體制機制問題進一步顯露,突出表現(xiàn)在土地改革,、戶籍制度,、財政金融、建設(shè)主體4個方面,需進一步拓展思路,、創(chuàng)新理念,、授權(quán)放權(quán),推動城鄉(xiāng)之間更深層次,、更高質(zhì)量融合發(fā)展,。

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土地制度改革還差“最后一公里”

  集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市缺乏積極性。沿海某地一區(qū)委書記說,,集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,,政府和農(nóng)民都沒有積極性,區(qū)里還得靠土地過日子,。從調(diào)研情況來看,,入市與否對農(nóng)民的直接收益影響不大,關(guān)鍵是縣級財政與村集體經(jīng)濟之間的利益再分配,。大規(guī)模入市還可能沖擊既有的土地價格體系,,對縣級財政影響更大。因此,,迫切需要在入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地用途,、根據(jù)入市土地不同用途收取不同比例的調(diào)節(jié)金、明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地基準地價,、統(tǒng)籌控制入市土地數(shù)量和節(jié)奏等方面進行系統(tǒng)性安排,,為入市找到動力機制。

  宅基地改革難以推進,,缺乏相關(guān)制度配套和保障,。宅基地改革是當前建設(shè)用地儲備最大的一塊,也是未來城鄉(xiāng)融合發(fā)展最大的潛在動力,。以廣東省清遠市為例,,目前正加快推進宅基地改革,其中英德市西牛鎮(zhèn)通過“兩補一交”的方式,,實現(xiàn)了宅基地的有償收回,、有償使用,初步探索了宅基地整合優(yōu)化利用的創(chuàng)新模式,,有效改善了老百姓的居住條件,。在目前的制度框架下,通過創(chuàng)新探索也只能實現(xiàn)宅基地有限的“本地價值”,,很難承載高端要素導(dǎo)入的功能,。進一步挖掘這一戰(zhàn)略資源的外部價值,需要突破一些現(xiàn)行關(guān)鍵制度,,比如資格權(quán)認定,、權(quán)益退出機制等,,但在改革授權(quán)沒有到位的情況下,地方黨委政府很難推進這一改革,。

  國土空間規(guī)劃約束,,進一步加劇了土地不足的突出矛盾。調(diào)研組在西牛鎮(zhèn)小灣村看到,,韭菜,、竹筍等農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展如火如荼,助推了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展,,解決了村民的收入和就業(yè)問題,。但村支書訴苦道,幾個項目等著落地,,放眼看去大片空地,,就是沒有可用的,主要都是基本農(nóng)田,。據(jù)了解,,類似項目落地難的問題,在沿海一些省市較為普遍,。當前,,各級國土空間規(guī)劃正在編制過程中,大家期待這一輪規(guī)劃可以解決這些問題,。

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戶籍制度改革面臨雙向流動困局

  快速市民化為城市財政帶來巨大壓力。最為直觀的表現(xiàn),,是人口快速流入為學(xué)位帶來巨大壓力,。調(diào)研組在嘉興調(diào)研時了解到,目前該市教育學(xué)位不夠了,。這是人口快速流入對城市公共服務(wù)配套形成壓力的一個縮影,。這些來到城市的居民,由于老家的宅基地,、承包地等權(quán)益的潛在價值,,很少愿意在城市落戶。有的讓女方落戶到城市,,帶孩子在城市上學(xué),,一個家庭在城鄉(xiāng)兩頭有戶口。

  農(nóng)村戶籍含金量高的背后,,是權(quán)益退出機制缺乏,。調(diào)研組在浙江寧波了解到,農(nóng)村戶籍人口連續(xù)幾年不降反升,,村民不愿意退出戶籍,。在寧波,目前進入城區(qū)生活, 即使不落戶,,在教育,、醫(yī)療等公共服務(wù)方面影響不大,所以客觀上也沒有落戶的實際需要,。但根本上看,,還是農(nóng)村戶籍的權(quán)益缺乏有效的退出機制,比如寧波有些村莊宅基地退出補償才1萬~2萬元,,根本達不到村民的合理預(yù)期,,這也是農(nóng)村閑置資源難以盤活的重要原因之一。

  人才下鄉(xiāng)的卡點在于社員資格開放存障礙,。當前的政策框架下,,農(nóng)村社員資格無法對外開放,返鄉(xiāng)人才難以真正“落戶”農(nóng)村,。雖然政策提出“允許返鄉(xiāng)人才和創(chuàng)業(yè)人員與村民合作建房”,,但這一政策沒有實施細則,操作上與當前農(nóng)村宅基地管理制度沖突,,難以落地,。清遠市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局相關(guān)工作人員認為,要真正激活鄉(xiāng)村資產(chǎn),,關(guān)鍵要推動返鄉(xiāng)人群資格權(quán)的認定與開放,,目前之所以很少退出,主要還是因為宅基地不值錢,,而不值錢的根源在于缺乏流動性,。當前迫切需要在試驗區(qū)探索相關(guān)改革授權(quán),真正讓返鄉(xiāng)人群融入鄉(xiāng)村,,激活沉睡的資產(chǎn),,并轉(zhuǎn)化為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新動力。

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涉農(nóng)財政,、金融制度有待完善

  調(diào)研中,,各地普遍反映資金不足是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的突出短板??傮w來看,,目前真正可用于農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的財政資金規(guī)模相對有限,單純政府投入方式難以持續(xù),,但吸引社會資本參與,,缺乏真正意義上的好項目,也缺乏其他方式的融資手段,。

  涉農(nóng)資金整合復(fù)雜度高,,執(zhí)行層面風(fēng)險大,。廣東省2018年底推出《廣東省涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合實施方案(試行)》,通過2年時間,,累計實現(xiàn)600億元的資金整合,,一定程度上破解了涉農(nóng)資金整合困局,并在2020年8月進一步發(fā)布了修訂版,。但在清遠調(diào)研時,,基層干部反映,資金整合在操作層面依然有巨大風(fēng)險,,面臨不少制度上是否合規(guī)的問題,,需要基層干部的擔當。

  土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的文件在落實中面臨挑戰(zhàn),。2020年9月印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》明確提出,,提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例。目前還沒有更為詳細的執(zhí)行細則出來,,尤其考慮到當前縣域財政壓力較大,,這一調(diào)整是否會對當前的縣域財政帶來沖擊、如何制定真正可行的操作細則面臨巨大挑戰(zhàn),。調(diào)研組在珠三角,、長三角等地發(fā)現(xiàn),雖然當?shù)亟?jīng)濟條件較好,,但財政壓力依然很大,,基層普遍擔心這一政策成為空頭支票。

  農(nóng)村金融體系薄弱,,尚未形成有力的社會資本引導(dǎo)能力,。調(diào)研發(fā)現(xiàn),農(nóng)村金融已經(jīng)不只是簡單的政策引導(dǎo)問題,,更需要進行系統(tǒng)性制度設(shè)計和能力建設(shè)。在全國大部分區(qū)域,,農(nóng)村貸款難依然普遍,,迫切需要在新一輪城鄉(xiāng)金融體系改革中,加快培育一批專注于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的金融服務(wù)主體,,圍繞特定融資群體,,開展精細化深度服務(wù)體系構(gòu)建。

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鄉(xiāng)村建設(shè)責(zé)任主體能力不足

  村莊在鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展方面往往缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃能力,,難以形成合力,,尤其是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、業(yè)態(tài)發(fā)展本身難度就大,,社會資本參與鄉(xiāng)村開發(fā)建設(shè)的動力和意愿不強,,缺乏市場自發(fā)的動力機制,。

  基層組織能力不足,難以代表村民利益,,更難以保護村民利益,。

  一是村集體領(lǐng)軍人物缺乏。浙江省寧波市奉化區(qū)滕頭村,、桐鄉(xiāng)市濮院鎮(zhèn)永越村等發(fā)展相對較好的村莊,,有一個共同特點:村干部能力強、講情懷,,可以把村莊資源組織好,,把各方面力量動員好?;鶎尤绾瓮诰蚝团囵B(yǎng)更多的領(lǐng)軍人物,,是下一階段加快推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵問題。

  二是村集體經(jīng)濟組織功能有待提升,。村集體經(jīng)濟組織作為代表村民利益的主體機構(gòu),,在未來土地交易和對外合作中是一個主體身份,同時在對內(nèi)的財產(chǎn)性收益增值過程中,,也承擔著分配職責(zé),。

  鄉(xiāng)村建設(shè)需要引入專業(yè)化市場主體,并配套相關(guān)政策引導(dǎo)和保障措施,。如何設(shè)計好有利于社會資本參與的利益保障機制,,成為破解發(fā)展難點的關(guān)鍵所在。當然,,也需要一定的產(chǎn)業(yè)基金,、財政資金的鼓勵和引導(dǎo)。(執(zhí)筆:吳亮 高遠至 杜衡 任峰 劉浩)

國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)調(diào)查:城鄉(xiāng)融合,,如何解開四道改革難題,?

 之三:城鄉(xiāng)共享社會:城市化與鄉(xiāng)村振興當有機統(tǒng)一

半月談、同濟大學(xué)國家現(xiàn)代化研究院聯(lián)合調(diào)研組

  在都市圈和城市群建設(shè)中,,城市化戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村建設(shè)如何協(xié)同,?一些城市過去熱衷于“攤大餅”,不斷“消滅鄉(xiāng)村”,。如今,,優(yōu)化城市群內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)、合理控制大城市規(guī)模已經(jīng)成為共識,。建議在長三角等較為發(fā)達的都市圈和城市群中,,通過構(gòu)建“城鄉(xiāng)共享社會”,在城與鄉(xiāng)的框架內(nèi)優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)布局,,讓現(xiàn)代化的美麗鄉(xiāng)村成為大都市圈的重要組成部分,,成為縣域經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈,、價值鏈的重要起點。

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縣域單元發(fā)展面臨困惑

  處于城市圈,、城市群框架內(nèi)的縣域單元,,有很多發(fā)展機遇,也有較多困惑,。

  產(chǎn)業(yè)和人才被大城市虹吸,,一些縣城面臨產(chǎn)業(yè)空心化問題??h城產(chǎn)業(yè)難升級,、人才難聚集,主要原因在于與周邊大城市處于不平等競爭狀態(tài),。大城市集中了土地,、人才、產(chǎn)業(yè),、資金,、公共服務(wù)等優(yōu)勢資源,縣城只能承接大城市產(chǎn)業(yè)的梯次轉(zhuǎn)移,,較普遍面臨產(chǎn)業(yè)空心化的窘境,。大城市周邊縣域的產(chǎn)業(yè)如何升級,新動能方向何在,,這些問題迫切需要新的思考和再定位,。

  縣域資源不斷向縣城集中,縣域內(nèi)部極化現(xiàn)象日趨嚴重,。一些縣市學(xué)習(xí)借鑒大城市發(fā)展思路,,將全域優(yōu)勢資源向縣城集中,進一步抽吸鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展資源,,不斷擴大縣城規(guī)模,。調(diào)研組發(fā)現(xiàn),一些靠近縣城的村莊,,土地指標被縣里拿走,,成為“沒地、沒錢,、沒人”的“三無城郊村”,有些還形成環(huán)縣城貧困帶,。此外,,城鄉(xiāng)接合部不斷出現(xiàn)的農(nóng)村城鎮(zhèn)化社區(qū),與鄉(xiāng)村社區(qū)之間的邊界日益模糊,,兩種治理體系在這一空間如何融合,、如何實現(xiàn)有效治理面臨挑戰(zhàn),。

  人才下鄉(xiāng)和資本下鄉(xiāng)遇到瓶頸。土地指標都被大城市,、縣城上收了,,教育、醫(yī)療,、文化等優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)多集中于大城市,,形成“人往高處走”的空間架構(gòu)和城市化發(fā)展格局。許多干部群眾表示,,鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵是人才下鄉(xiāng)和資本下鄉(xiāng),,但因為要素資源配置嚴重不均衡,優(yōu)質(zhì)發(fā)展資源很難沉到下面,,反而是不斷“向上走”,,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)反而被強化了。

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構(gòu)建“城鄉(xiāng)共享社會” 已有先例可循

  2019年,,桐鄉(xiāng)市被納入國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)浙江嘉湖片區(qū),。該地以構(gòu)建“城鄉(xiāng)共享社會”為發(fā)展理念,探索以較小化成本破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),。

  ——將縣城作為基本公共服務(wù)供給中心,,推動醫(yī)療、教育,、文化等部門人員“縣聘鄉(xiāng)用”,,持續(xù)強化公共服務(wù)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊輻射延伸,。

  ——將鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為特色產(chǎn)業(yè)聚集中心,,培育垂直行業(yè)冠軍。烏鎮(zhèn)文旅產(chǎn)業(yè)享譽全國,,洲泉鎮(zhèn)的化纖,、橡膠、機電等特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢突出,,濮院鎮(zhèn)是羊毛衫生產(chǎn)和批發(fā)基地,。

  ——將美麗鄉(xiāng)村作為產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈起點,,推動鄉(xiāng)村資源城鄉(xiāng)共享,。位于洲泉鎮(zhèn)湘溪村的華騰牧業(yè),通過生豬養(yǎng)殖融合莊園經(jīng)濟的整體布局,,“豬舍里”已成為長三角的知名打卡地,。

  ——將數(shù)字技術(shù)作為三農(nóng)新基建,推進農(nóng)產(chǎn)品智慧供應(yīng)鏈建設(shè),。譚家灣云上試驗農(nóng)場內(nèi)各農(nóng)業(yè)場景中的關(guān)鍵要素數(shù)據(jù)已“上云”,,實現(xiàn)種植,、追溯等全流程自動化。農(nóng)民還能實時與全國各地的農(nóng)業(yè)專家交流互動,,為全國“上云”的各涉農(nóng)主體提供跨區(qū)域綜合賦能服務(wù),。桐鄉(xiāng)在推行“一證一碼”追溯模式的基礎(chǔ)上,積極推進農(nóng)產(chǎn)品線上銷售,,加快布局農(nóng)產(chǎn)品智慧供應(yīng)鏈,。

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探索“共富”實現(xiàn)路徑

  構(gòu)建“城鄉(xiāng)共享社會”,不是為了做大“總盤子”而先犧牲某一方利益,,然后再進行利益補償,,而是重新定義和挖掘不同層級的資源優(yōu)勢,推動城鄉(xiāng)要素平等交換,,實現(xiàn)城鄉(xiāng)雙向賦能,。這為建立工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補,、協(xié)調(diào)發(fā)展,、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系提供了新模型,推動城市化與鄉(xiāng)村振興兩大戰(zhàn)略在縣域這一空間節(jié)點上的有機統(tǒng)一,。

  將“城鄉(xiāng)共享社會”作為構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的核心內(nèi)涵,,推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展理論創(chuàng)新?!俺青l(xiāng)共享社會”是在城市化和逆城市化并行出現(xiàn)后的社會發(fā)展新形態(tài),。建議進一步圍繞“城鄉(xiāng)共享社會”的發(fā)展規(guī)律、構(gòu)建原則,、實現(xiàn)路徑,、發(fā)展目標、評價標準等展開深入研究,,為新的歷史條件下破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)提供理論支撐,。

  將“城鄉(xiāng)共享社會”作為城市化戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的協(xié)同模式,推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策創(chuàng)新,。國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū),,在政策和空間上將城鄉(xiāng)界面打通,提供了政策創(chuàng)新通道,。建議在國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)的框架下,,優(yōu)先在發(fā)展基礎(chǔ)較好、改革意愿和創(chuàng)新動力較強的地區(qū),,以建設(shè)“城鄉(xiāng)共享社會”為導(dǎo)向,,給予地方改革授權(quán),推動政策集成創(chuàng)新。

  將“城鄉(xiāng)共享社會”建設(shè)作為基礎(chǔ)設(shè)施,、公共服務(wù)、業(yè)態(tài)優(yōu)化布局的內(nèi)在邏輯,。一是在空間規(guī)劃和空間布局上,,統(tǒng)籌布局城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù),形成扁平化,、網(wǎng)絡(luò)化布局,。建議在省級、市級土地指標分配上,,合理向鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)傾斜,,單列鄉(xiāng)村公共服務(wù)體系用地計劃,針對城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化示范項目給予優(yōu)先保障,。二是在鄉(xiāng)村合理布局一些面向縣域乃至城市圈的特色醫(yī)療和教育,、文化項目,促進產(chǎn)業(yè),、資金和人才下鄉(xiāng),,推進都市圈、城市群內(nèi)部資源要素的分布式安排,。三是加快推進構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的物流體系,,補上鄉(xiāng)村物流短板。在新一輪鄉(xiāng)村建設(shè)行動中,,進一步加大農(nóng)村智慧物流與供應(yīng)鏈體系建設(shè)的投入,,促進農(nóng)村供應(yīng)鏈與新興產(chǎn)業(yè)鏈加快融合。(執(zhí)筆:吳亮 高遠至 杜衡 任峰 劉浩)

國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)調(diào)查:城鄉(xiāng)融合,,如何解開四道改革難題,?

  之四:來自一線的微改革

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浙江湖州:城鄉(xiāng)醫(yī)療“融”起來

  一張統(tǒng)一的醫(yī)療數(shù)據(jù)網(wǎng),讓湖州市原本不平衡的城鄉(xiāng)醫(yī)療資源走向融合,,基層醫(yī)療機構(gòu)的診療能力,、服務(wù)能力得到提升。

  互聯(lián)互通:信息“通”起來了

  湖州市衛(wèi)生健康委黨委委員,、副主任胡小軍說,,目前,湖州市在全國率先實現(xiàn)了整合型醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系市域全覆蓋,。

  湖州還制訂了浙江省地市首個數(shù)字化醫(yī)共體總體設(shè)計方案,,統(tǒng)籌推進醫(yī)共體信息化運行。以集團為單位,,統(tǒng)一運營管理信息系統(tǒng),,實現(xiàn)信息共建共享、互聯(lián)互通。在全市統(tǒng)一建設(shè)醫(yī)療資源池,,匯集醫(yī)共體各單位住院,、專家資源和檢查資源,并與省級平臺對接,,建立涵蓋全市各個醫(yī)共體的省,、市、縣,、鄉(xiāng)四級醫(yī)療資源雙向共享通道,。

  “任何一位社區(qū)醫(yī)生在接診病人時,都能實時查閱到病人在全市各級醫(yī)院就診或住院時產(chǎn)生的診療信息,?!焙菔行l(wèi)生健康委主任饒如鋒說,區(qū)域衛(wèi)生信息平臺匯集了湖州市民自2012年以來在全市各級醫(yī)療機構(gòu)就診產(chǎn)生的診療數(shù)據(jù)和健康檔案,,數(shù)據(jù)縱向流動能實時通達基層醫(yī)療機構(gòu),。

  統(tǒng)一管理:服務(wù)“全”起來了

  湖州市居民對于“醫(yī)后付”服務(wù)已習(xí)以為常?!翱床∽鰴z查,、配藥,不需要跑來跑去付錢了,,少排3次隊,,全部看完回家,在‘健康湖州’App上面一次性付費就行,?!眳桥d區(qū)織里鎮(zhèn)曉河村的徐大姐說。

  “健康湖州”上線以來,,累計服務(wù)360.7萬人次,,減少患者付費排隊次數(shù)1082萬人次。統(tǒng)一的信息化管理滲透到百姓就醫(yī)的每個環(huán)節(jié),,有了更多貼心的便民服務(wù),。

  疫情期間,依托城市數(shù)字大腦和健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)中心,,湖州建立了全方位的聯(lián)防智控體系,,實時歸集全市所有的醫(yī)療機構(gòu)門診急診數(shù)據(jù)和所有藥店的配藥數(shù)據(jù),并通過城市數(shù)字大腦發(fā)送給基層進行摸排管控,。

  資源下沉:基層“強”起來了

  從2019年7月開始,,依托長興縣中醫(yī)院放射科資源和互聯(lián)網(wǎng)平臺,長興縣中醫(yī)院醫(yī)共體集團組建醫(yī)學(xué)影像會診,、預(yù)約診療共享中心,,所有分院影像分中心只需負責(zé)拍片,,由中心負責(zé)統(tǒng)一給出診斷報告。

  在醫(yī)共體集團夾浦分院醫(yī)技科工作人員陳寶珍看來,,影像中心建成后,,既方便了自己“拜師學(xué)藝”,又能讓病人少跑腿,,享受鄉(xiāng)鎮(zhèn)看病縣里診斷的“增值服務(wù)”,。

  疫情期間,吳興區(qū)埭溪鎮(zhèn)茅塢村居家隔離人員通過“云視訊”網(wǎng)絡(luò)平臺與湖州市第一醫(yī)院醫(yī)療保健集團專家視頻對話,。“我們在全市率先使用了云技術(shù),,提高了隔離人員管理效率,,這完全得益于上級醫(yī)療資源的下沉?!眳桥d區(qū)埭溪鎮(zhèn)中心衛(wèi)生院黨支部書記陳亞萍說,。(半月談記者 黃筱 屈凌燕)

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河南鄢陵:沉睡農(nóng)地“醒”過來

  農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,是建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的一項改革任務(wù),。河南省許昌市鄢陵縣,,通過農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革,讓沉睡的農(nóng)地資源“醒”過來,,形成多方共贏局面,。

  盤活農(nóng)村沉睡資源

  當前,一方面是小微企業(yè)找不到生產(chǎn)用地,,一方面有大量閑置的集體經(jīng)營性建設(shè)用地,。如何盤活這些土地,農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同價同權(quán)入市是問題的關(guān)鍵,。

  根據(jù)國家,、省、市安排的改革任務(wù),,鄢陵縣決定先試先行,。該縣先對所有鎮(zhèn)和行政村開展集體建設(shè)用地普查,摸清存量集體建設(shè)用地底數(shù)和規(guī)劃情況,。2020年6月28日,,鄢陵縣首批農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地破冰入市,馬欄鎮(zhèn)李孟社區(qū)的兩宗土地共34.136畝成功出讓,,交易額689萬元,。

  鄢陵縣自然資源局相關(guān)負責(zé)人說,下一步在合理布局入市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的同時,,將探索位置偏遠,、閑置廢棄,、零星分布的存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地整治出的指標在市域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。

  劃定底線,,嚴格程序

  鄢陵縣首先劃定改革底線,,把農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市職能,設(shè)定在圍繞鄉(xiāng)村振興規(guī)劃,,發(fā)展旅游,、商業(yè)、工業(yè)等上,,嚴禁農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)人擅自改變規(guī)劃條件,,禁止農(nóng)用地以建設(shè)用地名義出讓、租賃,。

  為做好入市過程和環(huán)節(jié)控制,,鄢陵縣研究制定了多個政策文件和相關(guān)制度,在入市主體和入市地塊的合法確認,、入市方式及程序,、土地增值收益分配、入市抵押貸款,、糾紛解決辦法等方面,,都明確了具體操作步驟,確保了土地入市交易有章可循,、有法可依,。

  根據(jù)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地成本和收益對比,鄢陵縣實行差別化收益分配機制,。在入市過程中,,鄢陵縣注重保護農(nóng)民利益。村集體所有的經(jīng)營性建設(shè)用地,,嚴格執(zhí)行“四議兩公開”制度,,村民表決決定,逐級向上申請,。入市項目獲批后,,村民就地價評估、入市方案,、收益分配等再次執(zhí)行“四議兩公開”,,由村民自主決策、決議入市,。

  實現(xiàn)多方共贏,,助力鄉(xiāng)村振興

  農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主要解決了村集體沒收入、小微企業(yè)用地難等難題,,有助于推動鄉(xiāng)村振興,。馬欄鎮(zhèn)李孟社區(qū)黨支部書記張會民說,,計劃將出讓土地所獲收益分成幾部分使用,一部分用于修路等公益事業(yè),,一部分用于發(fā)展村集體經(jīng)濟,,計劃投資建設(shè)物流倉庫。

  “再也不用到處租房生產(chǎn)了,,終于有了自家的廠房用地,。”獲得這一地塊使用權(quán)的企業(yè)主賈玲說,,公司拿著土地證到銀行抵押,,銀行當天就批了300萬元的貸款。賈玲說,,她的企業(yè)能帶動馬欄鎮(zhèn)李孟社區(qū)周邊30多名村民就業(yè),。(半月談記者 劉懷丕)

3

廣東英德:涉農(nóng)資金“活”起來

  把財政資金用在急需的地方

  廣東省英德市農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施欠賬多,曾長期靠轉(zhuǎn)移支付“吃財政飯”,,涉農(nóng)投入支出與需求之間的矛盾大。近年,,英德市利用廣東省推進涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合改革的機會,,通過統(tǒng)籌使用涉農(nóng)資金用活了錢、辦成了事,,推動了農(nóng)民增收,、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興,。

  英德市市長肖勇科介紹,,2019年至2020年,英德市統(tǒng)籌整合各級財政涉農(nóng)資金13.26億元,,集中用于土地整治,、高標準農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,、人居環(huán)境整治,、“四好農(nóng)村公路”建設(shè)、扶貧開發(fā)等方面,。

  投入資金開展農(nóng)村人居環(huán)境整治,,英德市納入規(guī)劃整治的自然村已全部完成“三清三拆三整治”?!案母飳嵤┮詠?,把財政資金用在急需的地方,用在最能發(fā)揮作用的地方,,用在老百姓最需要,、最盼望,、收益最大的項目上,真正提高了財政資源配置效率,?!毙び驴普f。

  三個轉(zhuǎn)變

  錢該怎么用活用好,?英德市副市長羅偉權(quán)介紹,,主要從幾個方面抓轉(zhuǎn)變。

  一是轉(zhuǎn)變理念,。改變以往“先安排錢,、再研究事”“錢等項目”的模式,改而“先謀劃事,、再安排錢”,,將項目庫建設(shè)作為重中之重來抓,未進入項目庫的項目,,原則上不得列入預(yù)算安排,。成立市涉農(nóng)項目入庫評審小組,由涉農(nóng)成員單位派出人員對申請入庫項目進行聯(lián)合審查,,提高入庫項目的質(zhì)量,。

  二是轉(zhuǎn)變思路、簡化流程抓效率,。深化涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合改革,,對現(xiàn)有工作流程、資金分配機制和項目建設(shè)流程進行優(yōu)化重構(gòu),,對涉農(nóng)建設(shè)項目各環(huán)節(jié)流程進行優(yōu)化,、簡化、再造,。取消報賬制,,按要求對涉農(nóng)獎補資金程序進行簡化,對美麗鄉(xiāng)村資金撥付手續(xù)進行簡化,。

  三是轉(zhuǎn)變管理辦法強績效,。將績效目標全面納入項目庫管理,各涉農(nóng)單位按照“誰申請預(yù)算,、誰申報目標”的原則,,合理確定績效目標,確??冃繕四苋缙谕瓿刹冃繕素撠?zé),。加強績效評價結(jié)果的運用,把評價結(jié)果作為單位績效考核以及以后年度資金安排的重要依據(jù),,錢用得好,、用得有效果的,,下一年度在資金分配中予以傾斜。

  加大改革力度,,破除改革阻力

  采訪中,,一些基層干部反映,改革也面臨一些困難和阻力,。有的部門站在部門利益角度考慮問題,,難以形成最大合力;有的部門對涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合改革政策理解不透,,對具體要求把握不準,,存在畏難情緒;有的部門仍按照老一套開展立項,、招投標,、財審、報賬等,,既不利于涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合改革工作順利開展,,又額外增加成本和費用。

  當?shù)馗刹拷ㄗh進一步加大改革力度,,特別是加大縣(市)級一般轉(zhuǎn)移支付比重,,提高縣(市)級涉農(nóng)資金的補助額度,賦予縣級更大的整合自主權(quán)和空間,。深入推進涉農(nóng)領(lǐng)域“放管服”改革,賦予各地必要的統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金的自主權(quán),,充分激發(fā)基層活力,。

  上級部門需進一步加強協(xié)調(diào)聯(lián)動,特別要避免涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合后,,上級部門仍是多頭考核,,要精簡監(jiān)督檢查頻次,盡量開展多部門聯(lián)合的綜合性監(jiān)督檢查,。

  進一步加大整合范圍,。如英德市在前期涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合工作中,只要100%農(nóng)戶同意,,即可由市財政將耕地地力保護補貼資金直接劃撥到村集體,。但根據(jù)新要求,耕地地力保護補貼資金必須直接劃撥到農(nóng)戶,,此類資金能否整合,、如何整合,還需要再探索,。

(編輯:映雪 )


國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)調(diào)查:城鄉(xiāng)融合,,如何解開四道改革難題,?

 

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