在城鄉(xiāng)融合中推進(jìn)鄉(xiāng)村振興,，對(duì)各地而言，既是發(fā)展的機(jī)遇,，也對(duì)基層治理體系和治理能力提出考驗(yàn),。城鄉(xiāng)發(fā)展不是此消彼長的零和博弈，而是融合發(fā)展,、共享成果的共生過程,。自2019年底啟動(dòng)國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)改革以來，不少地方的首創(chuàng)精神值得稱道,。同時(shí),，城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨的改革難題也顯露無遺。

  城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路未來該怎么走,？改革深水區(qū)暴露的體制機(jī)制問題如何破解,？帶著這些問題，半月談與同濟(jì)大學(xué)國家現(xiàn)代化研究院組成聯(lián)合調(diào)研組,，赴部分國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行了調(diào)研,。

  之一：城鄉(xiāng)同“框”,，五維發(fā)力

——專訪國家發(fā)展改革委規(guī)劃司副司長吳越濤

  2019年12月19日，國家發(fā)展改革委等18部門聯(lián)合印發(fā)《國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)改革方案》（以下簡稱“方案”）,。方案實(shí)施一年多來,，各試驗(yàn)區(qū)積極探索、大膽突破,，積累了一系列富有開創(chuàng)意義的經(jīng)驗(yàn)做法,。

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國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)順利開局

  半月談：方案實(shí)施一年多來，開局如何,，取得了哪些成效,？

  吳越濤：一年多來，各地區(qū)各有關(guān)部門深入推進(jìn)改革試驗(yàn)工作,，城鄉(xiāng)融合發(fā)展配套改革措施陸續(xù)出臺(tái),，城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作機(jī)制更加健全，國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)順利開局,。圍繞農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市,、進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓退出農(nóng)村權(quán)益,、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保、科技成果入鄉(xiāng)轉(zhuǎn)化,、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展,、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化發(fā)展等試驗(yàn)任務(wù),，各地開展了一系列有益探索,，改革初見成效。

  一是為城鄉(xiāng)融合發(fā)展指明改革重點(diǎn),。試驗(yàn)區(qū)著眼于破除人口,、土地、財(cái)政,、金融,、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)和工商資本入鄉(xiāng)等現(xiàn)行體制機(jī)制的束縛，致力于探索改革的實(shí)現(xiàn)路徑和形式,。

  二是為面上改革提供成功經(jīng)驗(yàn),。試驗(yàn)區(qū)是改革的“前哨站”和“偵察崗”，關(guān)鍵在于總結(jié),、提煉和復(fù)制推廣成功經(jīng)驗(yàn),，進(jìn)而帶動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的工作全局。

  三是為基層探索搭建有效平臺(tái),。鼓勵(lì)地方和基層大膽探索,，鼓勵(lì)不同區(qū)域進(jìn)行差別化試驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)和基層探索的良性互動(dòng),。

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差別化試驗(yàn),，充分調(diào)動(dòng)基層首創(chuàng)精神

  半月談：正如您所指出的，差別化試驗(yàn),、頂層設(shè)計(jì)和基層探索良性互動(dòng),，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)改革的突出特點(diǎn)，請(qǐng)您再具體介紹一下,。

  吳越濤：2019年上半年,，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》發(fā)布。作為現(xiàn)階段推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的頂層設(shè)計(jì),，文件名稱中特別突出了“體制機(jī)制”和“政策體系”,，這就要求城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)必須要在體制機(jī)制層面有所突破、有所建樹,。11個(gè)試驗(yàn)區(qū)分處東,、中、西,、東北四大片區(qū),，因地制宜采取差異化的任務(wù)設(shè)置方式，每個(gè)試驗(yàn)區(qū)承擔(dān)5項(xiàng)改革試驗(yàn)任務(wù),，主攻當(dāng)?shù)刈钣锌赡苋〉猛黄频膸醉?xiàng)重點(diǎn)難題,。

  作為一項(xiàng)極為復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，試驗(yàn)區(qū)改革方案由省級(jí)政府牽頭組織片區(qū)內(nèi)的地級(jí)市共同編制,，改革實(shí)際操作的主體權(quán)限下放到區(qū),、縣（市）一級(jí)。在這個(gè)過程中,，靈活的授權(quán)方式和高效的授權(quán)路徑是關(guān)鍵,。針對(duì)涉及突破現(xiàn)有制度規(guī)定的重點(diǎn)改革事項(xiàng)，既可以采取“一事一議”的方式解決具體性問題,，也可探索用“清單式批量報(bào)批”的方式解決系統(tǒng)性問題,。同時(shí)，借助城鎮(zhèn)化工作暨城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作部際聯(lián)席會(huì)議制度這一平臺(tái),，對(duì)試驗(yàn)區(qū)好的經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)行提煉升華,，聯(lián)合國家相關(guān)部委共同形成新的制度和政策文件，分批次在更大范圍內(nèi)推廣,，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革提供制度保障,。

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將城與鄉(xiāng)放在同一空間框架

  半月談：試驗(yàn)區(qū)改革實(shí)踐為高質(zhì)量城鄉(xiāng)融合發(fā)展積累了哪些經(jīng)驗(yàn)，帶來了哪些啟示,？

  吳越濤：推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展,，必須將城與鄉(xiāng)放在一個(gè)空間框架內(nèi)進(jìn)行思考，進(jìn)一步打破思維禁錮,，系統(tǒng)推進(jìn)體制機(jī)制突破和政策創(chuàng)新,。

  一是尊重和激發(fā)基層首創(chuàng)精神，建立以試驗(yàn)區(qū)為改革主體的四級(jí)聯(lián)動(dòng)分布式改革框架,。中央,、省、市,、縣四級(jí)聯(lián)動(dòng),，以問題為導(dǎo)向在地方上探尋突破口和改革路徑，充分調(diào)動(dòng)基層首創(chuàng)精神,，鼓勵(lì)基層放手去干,。

  二是自下而上與自上而下相結(jié)合，不斷完善改革授權(quán)通道和經(jīng)驗(yàn)推廣的制度安排,。方案提出改革授權(quán),，實(shí)際上就是要推動(dòng)改革自上而下同頻共振。

  三是堅(jiān)持人民至上,，不斷完善農(nóng)民利益保障機(jī)制,。試驗(yàn)區(qū)能否取得試驗(yàn)成功的關(guān)鍵,，在于能否建立起保障農(nóng)民利益的制度，讓相對(duì)弱勢(shì)的農(nóng)民能夠?qū)Ω母餄M意,，讓收入水平相對(duì)較低的農(nóng)民與市民的收入差距明顯縮小,。

  四是堅(jiān)持增量驅(qū)動(dòng)，不斷尋找改革最大公約數(shù),。城鄉(xiāng)融合發(fā)展,，本身是一個(gè)“1+1>2”的命題，需要全局性思維,、系統(tǒng)性思維通盤考量,。試驗(yàn)區(qū)通過創(chuàng)新探索，更大尺度釋放改革紅利,，尤其是吸引社會(huì)資本與技術(shù)合情合理,、合法合規(guī)地參與城鄉(xiāng)融合發(fā)展，使鄉(xiāng)村資源價(jià)值得到有效,、可持續(xù)變現(xiàn),，從而形成一種多方共贏的改革模式。

  五是建立清晰明確的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制,，不斷營造鼓勵(lì)基層改革創(chuàng)新的氛圍,。通過科學(xué)劃定容錯(cuò)底線、制定免責(zé)清單,，給基層干部松綁,，形成可持續(xù)的改革動(dòng)力；通過建立合理參與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的考核激勵(lì)機(jī)制,，激發(fā)干部干勁,，形成鼓勵(lì)基層勇于創(chuàng)新、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)母母锓諊?

  半月談：在試驗(yàn)區(qū)改革實(shí)踐基礎(chǔ)上,，您認(rèn)為下一步推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展應(yīng)重點(diǎn)突破哪些方面,？

  吳越濤：一是要加快城鄉(xiāng)之間人、地,、錢,、技四大要素的雙向流動(dòng)。二是進(jìn)一步推動(dòng)公共資源的均衡配置,。三是進(jìn)一步推動(dòng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展,。四是進(jìn)一步探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)形式。五是進(jìn)一步加強(qiáng)歷史文化遺存,、農(nóng)耕文化遺產(chǎn)等鄉(xiāng)村文化保護(hù),。六是多種渠道增加農(nóng)民收入。

  在推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，地方政府不能只從城市的角度來想問題,，必須以保護(hù)農(nóng)民的利益為第一導(dǎo)向,。尤其在宅基地改革、土地流轉(zhuǎn),、集體建設(shè)用地入市等相關(guān)制度設(shè)計(jì)過程中,，要防止出現(xiàn)新一輪的失地農(nóng)民。在后續(xù)體制機(jī)制和政策體系設(shè)計(jì)中,，做好風(fēng)險(xiǎn)研判，設(shè)置好兜底機(jī)制,。（執(zhí)筆：高遠(yuǎn)至 任峰 杜衡）

  之二：面臨四道改革題

半月談,、同濟(jì)大學(xué)國家現(xiàn)代化研究院聯(lián)合調(diào)研組

  隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革步入深水區(qū),，涉及的底層體制機(jī)制問題進(jìn)一步顯露，突出表現(xiàn)在土地改革,、戶籍制度,、財(cái)政金融、建設(shè)主體4個(gè)方面,，需進(jìn)一步拓展思路,、創(chuàng)新理念、授權(quán)放權(quán),，推動(dòng)城鄉(xiāng)之間更深層次,、更高質(zhì)量融合發(fā)展。

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土地制度改革還差“最后一公里”

  集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市缺乏積極性,。沿海某地一區(qū)委書記說,，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，政府和農(nóng)民都沒有積極性,，區(qū)里還得靠土地過日子,。從調(diào)研情況來看，入市與否對(duì)農(nóng)民的直接收益影響不大,，關(guān)鍵是縣級(jí)財(cái)政與村集體經(jīng)濟(jì)之間的利益再分配,。大規(guī)模入市還可能沖擊既有的土地價(jià)格體系，對(duì)縣級(jí)財(cái)政影響更大,。因此,，迫切需要在入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地用途、根據(jù)入市土地不同用途收取不同比例的調(diào)節(jié)金,、明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià),、統(tǒng)籌控制入市土地?cái)?shù)量和節(jié)奏等方面進(jìn)行系統(tǒng)性安排，為入市找到動(dòng)力機(jī)制。

  宅基地改革難以推進(jìn),，缺乏相關(guān)制度配套和保障,。宅基地改革是當(dāng)前建設(shè)用地儲(chǔ)備最大的一塊，也是未來城鄉(xiāng)融合發(fā)展最大的潛在動(dòng)力,。以廣東省清遠(yuǎn)市為例,，目前正加快推進(jìn)宅基地改革，其中英德市西牛鎮(zhèn)通過“兩補(bǔ)一交”的方式,，實(shí)現(xiàn)了宅基地的有償收回,、有償使用，初步探索了宅基地整合優(yōu)化利用的創(chuàng)新模式,，有效改善了老百姓的居住條件,。在目前的制度框架下，通過創(chuàng)新探索也只能實(shí)現(xiàn)宅基地有限的“本地價(jià)值”,，很難承載高端要素導(dǎo)入的功能,。進(jìn)一步挖掘這一戰(zhàn)略資源的外部價(jià)值，需要突破一些現(xiàn)行關(guān)鍵制度,，比如資格權(quán)認(rèn)定,、權(quán)益退出機(jī)制等，但在改革授權(quán)沒有到位的情況下,，地方黨委政府很難推進(jìn)這一改革。

  國土空間規(guī)劃約束,，進(jìn)一步加劇了土地不足的突出矛盾,。調(diào)研組在西牛鎮(zhèn)小灣村看到，韭菜,、竹筍等農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展如火如荼,，助推了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，解決了村民的收入和就業(yè)問題,。但村支書訴苦道,，幾個(gè)項(xiàng)目等著落地，放眼看去大片空地,，就是沒有可用的,，主要都是基本農(nóng)田。據(jù)了解,，類似項(xiàng)目落地難的問題,，在沿海一些省市較為普遍。當(dāng)前,，各級(jí)國土空間規(guī)劃正在編制過程中,，大家期待這一輪規(guī)劃可以解決這些問題,。

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戶籍制度改革面臨雙向流動(dòng)困局

  快速市民化為城市財(cái)政帶來巨大壓力。最為直觀的表現(xiàn),，是人口快速流入為學(xué)位帶來巨大壓力,。調(diào)研組在嘉興調(diào)研時(shí)了解到，目前該市教育學(xué)位不夠了,。這是人口快速流入對(duì)城市公共服務(wù)配套形成壓力的一個(gè)縮影,。這些來到城市的居民，由于老家的宅基地,、承包地等權(quán)益的潛在價(jià)值,，很少愿意在城市落戶。有的讓女方落戶到城市,，帶孩子在城市上學(xué),，一個(gè)家庭在城鄉(xiāng)兩頭有戶口。

  農(nóng)村戶籍含金量高的背后,，是權(quán)益退出機(jī)制缺乏,。調(diào)研組在浙江寧波了解到,，農(nóng)村戶籍人口連續(xù)幾年不降反升，村民不愿意退出戶籍,。在寧波，目前進(jìn)入城區(qū)生活,， 即使不落戶,，在教育,、醫(yī)療等公共服務(wù)方面影響不大,，所以客觀上也沒有落戶的實(shí)際需要。但根本上看,，還是農(nóng)村戶籍的權(quán)益缺乏有效的退出機(jī)制,，比如寧波有些村莊宅基地退出補(bǔ)償才1萬~2萬元，根本達(dá)不到村民的合理預(yù)期,，這也是農(nóng)村閑置資源難以盤活的重要原因之一。

  人才下鄉(xiāng)的卡點(diǎn)在于社員資格開放存障礙,。當(dāng)前的政策框架下,，農(nóng)村社員資格無法對(duì)外開放,，返鄉(xiāng)人才難以真正“落戶”農(nóng)村,。雖然政策提出“允許返鄉(xiāng)人才和創(chuàng)業(yè)人員與村民合作建房”，但這一政策沒有實(shí)施細(xì)則，操作上與當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理制度沖突,，難以落地,。清遠(yuǎn)市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局相關(guān)工作人員認(rèn)為，要真正激活鄉(xiāng)村資產(chǎn),，關(guān)鍵要推動(dòng)返鄉(xiāng)人群資格權(quán)的認(rèn)定與開放,，目前之所以很少退出，主要還是因?yàn)檎夭恢靛X,，而不值錢的根源在于缺乏流動(dòng)性,。當(dāng)前迫切需要在試驗(yàn)區(qū)探索相關(guān)改革授權(quán)，真正讓返鄉(xiāng)人群融入鄉(xiāng)村,，激活沉睡的資產(chǎn),，并轉(zhuǎn)化為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新動(dòng)力。

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涉農(nóng)財(cái)政,、金融制度有待完善

  調(diào)研中,，各地普遍反映資金不足是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的突出短板?？傮w來看,，目前真正可用于農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的財(cái)政資金規(guī)模相對(duì)有限，單純政府投入方式難以持續(xù),，但吸引社會(huì)資本參與,，缺乏真正意義上的好項(xiàng)目，也缺乏其他方式的融資手段,。

  涉農(nóng)資金整合復(fù)雜度高，執(zhí)行層面風(fēng)險(xiǎn)大,。廣東省2018年底推出《廣東省涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合實(shí)施方案（試行）》,，通過2年時(shí)間，累計(jì)實(shí)現(xiàn)600億元的資金整合,，一定程度上破解了涉農(nóng)資金整合困局,，并在2020年8月進(jìn)一步發(fā)布了修訂版。但在清遠(yuǎn)調(diào)研時(shí),，基層干部反映,，資金整合在操作層面依然有巨大風(fēng)險(xiǎn)，面臨不少制度上是否合規(guī)的問題,，需要基層干部的擔(dān)當(dāng),。

  土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的文件在落實(shí)中面臨挑戰(zhàn)。2020年9月印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》明確提出,，提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例,。目前還沒有更為詳細(xì)的執(zhí)行細(xì)則出來,，尤其考慮到當(dāng)前縣域財(cái)政壓力較大，這一調(diào)整是否會(huì)對(duì)當(dāng)前的縣域財(cái)政帶來沖擊,、如何制定真正可行的操作細(xì)則面臨巨大挑戰(zhàn),。調(diào)研組在珠三角、長三角等地發(fā)現(xiàn),，雖然當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)條件較好,，但財(cái)政壓力依然很大，基層普遍擔(dān)心這一政策成為空頭支票,。

  農(nóng)村金融體系薄弱,，尚未形成有力的社會(huì)資本引導(dǎo)能力。調(diào)研發(fā)現(xiàn),，農(nóng)村金融已經(jīng)不只是簡單的政策引導(dǎo)問題,，更需要進(jìn)行系統(tǒng)性制度設(shè)計(jì)和能力建設(shè)。在全國大部分區(qū)域,，農(nóng)村貸款難依然普遍,，迫切需要在新一輪城鄉(xiāng)金融體系改革中，加快培育一批專注于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的金融服務(wù)主體,，圍繞特定融資群體,，開展精細(xì)化深度服務(wù)體系構(gòu)建。

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鄉(xiāng)村建設(shè)責(zé)任主體能力不足

  村莊在鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展方面往往缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃能力,，難以形成合力，尤其是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè),、業(yè)態(tài)發(fā)展本身難度就大,，社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村開發(fā)建設(shè)的動(dòng)力和意愿不強(qiáng)，缺乏市場(chǎng)自發(fā)的動(dòng)力機(jī)制,。

  基層組織能力不足,，難以代表村民利益，更難以保護(hù)村民利益,。

  一是村集體領(lǐng)軍人物缺乏,。浙江省寧波市奉化區(qū)滕頭村、桐鄉(xiāng)市濮院鎮(zhèn)永越村等發(fā)展相對(duì)較好的村莊,，有一個(gè)共同特點(diǎn)：村干部能力強(qiáng),、講情懷，可以把村莊資源組織好,，把各方面力量動(dòng)員好,。基層如何挖掘和培養(yǎng)更多的領(lǐng)軍人物,，是下一階段加快推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵問題,。

  二是村集體經(jīng)濟(jì)組織功能有待提升,。村集體經(jīng)濟(jì)組織作為代表村民利益的主體機(jī)構(gòu)，在未來土地交易和對(duì)外合作中是一個(gè)主體身份,，同時(shí)在對(duì)內(nèi)的財(cái)產(chǎn)性收益增值過程中,，也承擔(dān)著分配職責(zé)。

  鄉(xiāng)村建設(shè)需要引入專業(yè)化市場(chǎng)主體,，并配套相關(guān)政策引導(dǎo)和保障措施,。如何設(shè)計(jì)好有利于社會(huì)資本參與的利益保障機(jī)制，成為破解發(fā)展難點(diǎn)的關(guān)鍵所在,。當(dāng)然,，也需要一定的產(chǎn)業(yè)基金、財(cái)政資金的鼓勵(lì)和引導(dǎo),。（執(zhí)筆：吳亮 高遠(yuǎn)至 杜衡 任峰 劉浩）

  之三：城鄉(xiāng)共享社會(huì)：城市化與鄉(xiāng)村振興當(dāng)有機(jī)統(tǒng)一

半月談,、同濟(jì)大學(xué)國家現(xiàn)代化研究院聯(lián)合調(diào)研組

  在都市圈和城市群建設(shè)中,，城市化戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村建設(shè)如何協(xié)同？一些城市過去熱衷于“攤大餅”,，不斷“消滅鄉(xiāng)村”,。如今，優(yōu)化城市群內(nèi)部空間結(jié)構(gòu),、合理控制大城市規(guī)模已經(jīng)成為共識(shí),。建議在長三角等較為發(fā)達(dá)的都市圈和城市群中，通過構(gòu)建“城鄉(xiāng)共享社會(huì)”,，在城與鄉(xiāng)的框架內(nèi)優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)布局,，讓現(xiàn)代化的美麗鄉(xiāng)村成為大都市圈的重要組成部分，成為縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈,、價(jià)值鏈的重要起點(diǎn),。

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縣域單元發(fā)展面臨困惑

  處于城市圈、城市群框架內(nèi)的縣域單元,，有很多發(fā)展機(jī)遇,，也有較多困惑。

  產(chǎn)業(yè)和人才被大城市虹吸,，一些縣城面臨產(chǎn)業(yè)空心化問題,。縣城產(chǎn)業(yè)難升級(jí),、人才難聚集,，主要原因在于與周邊大城市處于不平等競(jìng)爭狀態(tài)。大城市集中了土地,、人才,、產(chǎn)業(yè),、資金、公共服務(wù)等優(yōu)勢(shì)資源,，縣城只能承接大城市產(chǎn)業(yè)的梯次轉(zhuǎn)移,，較普遍面臨產(chǎn)業(yè)空心化的窘境。大城市周邊縣域的產(chǎn)業(yè)如何升級(jí),，新動(dòng)能方向何在,，這些問題迫切需要新的思考和再定位。

  縣域資源不斷向縣城集中,，縣域內(nèi)部極化現(xiàn)象日趨嚴(yán)重,。一些縣市學(xué)習(xí)借鑒大城市發(fā)展思路，將全域優(yōu)勢(shì)資源向縣城集中,，進(jìn)一步抽吸鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展資源,，不斷擴(kuò)大縣城規(guī)模。調(diào)研組發(fā)現(xiàn),，一些靠近縣城的村莊,，土地指標(biāo)被縣里拿走，成為“沒地,、沒錢,、沒人”的“三無城郊村”，有些還形成環(huán)縣城貧困帶,。此外,，城鄉(xiāng)接合部不斷出現(xiàn)的農(nóng)村城鎮(zhèn)化社區(qū)，與鄉(xiāng)村社區(qū)之間的邊界日益模糊,，兩種治理體系在這一空間如何融合,、如何實(shí)現(xiàn)有效治理面臨挑戰(zhàn)。

  人才下鄉(xiāng)和資本下鄉(xiāng)遇到瓶頸,。土地指標(biāo)都被大城市、縣城上收了,，教育,、醫(yī)療、文化等優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)多集中于大城市,，形成“人往高處走”的空間架構(gòu)和城市化發(fā)展格局,。許多干部群眾表示，鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵是人才下鄉(xiāng)和資本下鄉(xiāng),，但因?yàn)橐刭Y源配置嚴(yán)重不均衡,，優(yōu)質(zhì)發(fā)展資源很難沉到下面，反而是不斷“向上走”,，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)反而被強(qiáng)化了,。

2

構(gòu)建“城鄉(xiāng)共享社會(huì)” 已有先例可循

  2019年,，桐鄉(xiāng)市被納入國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)浙江嘉湖片區(qū)。該地以構(gòu)建“城鄉(xiāng)共享社會(huì)”為發(fā)展理念,，探索以較小化成本破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),。

  ——將縣城作為基本公共服務(wù)供給中心，推動(dòng)醫(yī)療,、教育,、文化等部門人員“縣聘鄉(xiāng)用”，持續(xù)強(qiáng)化公共服務(wù)向鄉(xiāng)鎮(zhèn),、村莊輻射延伸,。

  ——將鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為特色產(chǎn)業(yè)聚集中心，培育垂直行業(yè)冠軍,。烏鎮(zhèn)文旅產(chǎn)業(yè)享譽(yù)全國,，洲泉鎮(zhèn)的化纖、橡膠,、機(jī)電等特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)突出,，濮院鎮(zhèn)是羊毛衫生產(chǎn)和批發(fā)基地。

  ——將美麗鄉(xiāng)村作為產(chǎn)業(yè)鏈,、價(jià)值鏈起點(diǎn),，推動(dòng)鄉(xiāng)村資源城鄉(xiāng)共享。位于洲泉鎮(zhèn)湘溪村的華騰牧業(yè),，通過生豬養(yǎng)殖融合莊園經(jīng)濟(jì)的整體布局,，“豬舍里”已成為長三角的知名打卡地。

  ——將數(shù)字技術(shù)作為三農(nóng)新基建,，推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品智慧供應(yīng)鏈建設(shè),。譚家灣云上試驗(yàn)農(nóng)場(chǎng)內(nèi)各農(nóng)業(yè)場(chǎng)景中的關(guān)鍵要素?cái)?shù)據(jù)已“上云”，實(shí)現(xiàn)種植,、追溯等全流程自動(dòng)化,。農(nóng)民還能實(shí)時(shí)與全國各地的農(nóng)業(yè)專家交流互動(dòng)，為全國“上云”的各涉農(nóng)主體提供跨區(qū)域綜合賦能服務(wù),。桐鄉(xiāng)在推行“一證一碼”追溯模式的基礎(chǔ)上,，積極推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品線上銷售，加快布局農(nóng)產(chǎn)品智慧供應(yīng)鏈,。

3

探索“共富”實(shí)現(xiàn)路徑

  構(gòu)建“城鄉(xiāng)共享社會(huì)”,，不是為了做大“總盤子”而先犧牲某一方利益，然后再進(jìn)行利益補(bǔ)償,，而是重新定義和挖掘不同層級(jí)的資源優(yōu)勢(shì),，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素平等交換，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)雙向賦能,。這為建立工農(nóng)互促,、城鄉(xiāng)互補(bǔ),、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系提供了新模型,，推動(dòng)城市化與鄉(xiāng)村振興兩大戰(zhàn)略在縣域這一空間節(jié)點(diǎn)上的有機(jī)統(tǒng)一,。

  將“城鄉(xiāng)共享社會(huì)”作為構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的核心內(nèi)涵，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展理論創(chuàng)新,?！俺青l(xiāng)共享社會(huì)”是在城市化和逆城市化并行出現(xiàn)后的社會(huì)發(fā)展新形態(tài)。建議進(jìn)一步圍繞“城鄉(xiāng)共享社會(huì)”的發(fā)展規(guī)律,、構(gòu)建原則,、實(shí)現(xiàn)路徑、發(fā)展目標(biāo),、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等展開深入研究,，為新的歷史條件下破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)提供理論支撐。

  將“城鄉(xiāng)共享社會(huì)”作為城市化戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的協(xié)同模式,，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策創(chuàng)新,。國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)，在政策和空間上將城鄉(xiāng)界面打通,，提供了政策創(chuàng)新通道,。建議在國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)的框架下，優(yōu)先在發(fā)展基礎(chǔ)較好,、改革意愿和創(chuàng)新動(dòng)力較強(qiáng)的地區(qū),，以建設(shè)“城鄉(xiāng)共享社會(huì)”為導(dǎo)向，給予地方改革授權(quán),，推動(dòng)政策集成創(chuàng)新,。

  將“城鄉(xiāng)共享社會(huì)”建設(shè)作為基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù),、業(yè)態(tài)優(yōu)化布局的內(nèi)在邏輯,。一是在空間規(guī)劃和空間布局上，統(tǒng)籌布局城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù),，形成扁平化,、網(wǎng)絡(luò)化布局。建議在省級(jí),、市級(jí)土地指標(biāo)分配上，合理向鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)傾斜,，單列鄉(xiāng)村公共服務(wù)體系用地計(jì)劃,，針對(duì)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化示范項(xiàng)目給予優(yōu)先保障。二是在鄉(xiāng)村合理布局一些面向縣域乃至城市圈的特色醫(yī)療和教育,、文化項(xiàng)目,，促進(jìn)產(chǎn)業(yè),、資金和人才下鄉(xiāng)，推進(jìn)都市圈,、城市群內(nèi)部資源要素的分布式安排,。三是加快推進(jìn)構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的物流體系，補(bǔ)上鄉(xiāng)村物流短板,。在新一輪鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)中,，進(jìn)一步加大農(nóng)村智慧物流與供應(yīng)鏈體系建設(shè)的投入，促進(jìn)農(nóng)村供應(yīng)鏈與新興產(chǎn)業(yè)鏈加快融合,。（執(zhí)筆：吳亮 高遠(yuǎn)至 杜衡 任峰 劉浩）

  之四：來自一線的微改革

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浙江湖州：城鄉(xiāng)醫(yī)療“融”起來

  一張統(tǒng)一的醫(yī)療數(shù)據(jù)網(wǎng),，讓湖州市原本不平衡的城鄉(xiāng)醫(yī)療資源走向融合,，基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的診療能力、服務(wù)能力得到提升,。

  互聯(lián)互通：信息“通”起來了

  湖州市衛(wèi)生健康委黨委委員,、副主任胡小軍說，目前,，湖州市在全國率先實(shí)現(xiàn)了整合型醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系市域全覆蓋,。

  湖州還制訂了浙江省地市首個(gè)數(shù)字化醫(yī)共體總體設(shè)計(jì)方案，統(tǒng)籌推進(jìn)醫(yī)共體信息化運(yùn)行,。以集團(tuán)為單位,，統(tǒng)一運(yùn)營管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信息共建共享,、互聯(lián)互通,。在全市統(tǒng)一建設(shè)醫(yī)療資源池，匯集醫(yī)共體各單位住院,、專家資源和檢查資源,，并與省級(jí)平臺(tái)對(duì)接，建立涵蓋全市各個(gè)醫(yī)共體的省,、市,、縣、鄉(xiāng)四級(jí)醫(yī)療資源雙向共享通道,。

  “任何一位社區(qū)醫(yī)生在接診病人時(shí),，都能實(shí)時(shí)查閱到病人在全市各級(jí)醫(yī)院就診或住院時(shí)產(chǎn)生的診療信息?！焙菔行l(wèi)生健康委主任饒如鋒說,，區(qū)域衛(wèi)生信息平臺(tái)匯集了湖州市民自2012年以來在全市各級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)就診產(chǎn)生的診療數(shù)據(jù)和健康檔案，數(shù)據(jù)縱向流動(dòng)能實(shí)時(shí)通達(dá)基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)。

  統(tǒng)一管理：服務(wù)“全”起來了

  湖州市居民對(duì)于“醫(yī)后付”服務(wù)已習(xí)以為常,?！翱床∽鰴z查、配藥,，不需要跑來跑去付錢了,，少排3次隊(duì)，全部看完回家,，在‘健康湖州’App上面一次性付費(fèi)就行,。”吳興區(qū)織里鎮(zhèn)曉河村的徐大姐說,。

  “健康湖州”上線以來,，累計(jì)服務(wù)360.7萬人次，減少患者付費(fèi)排隊(duì)次數(shù)1082萬人次,。統(tǒng)一的信息化管理滲透到百姓就醫(yī)的每個(gè)環(huán)節(jié),，有了更多貼心的便民服務(wù)。

  疫情期間,，依托城市數(shù)字大腦和健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)中心,，湖州建立了全方位的聯(lián)防智控體系，實(shí)時(shí)歸集全市所有的醫(yī)療機(jī)構(gòu)門診急診數(shù)據(jù)和所有藥店的配藥數(shù)據(jù),，并通過城市數(shù)字大腦發(fā)送給基層進(jìn)行摸排管控,。

  資源下沉：基層“強(qiáng)”起來了

  從2019年7月開始，依托長興縣中醫(yī)院放射科資源和互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái),，長興縣中醫(yī)院醫(yī)共體集團(tuán)組建醫(yī)學(xué)影像會(huì)診,、預(yù)約診療共享中心，所有分院影像分中心只需負(fù)責(zé)拍片,，由中心負(fù)責(zé)統(tǒng)一給出診斷報(bào)告,。

  在醫(yī)共體集團(tuán)夾浦分院醫(yī)技科工作人員陳寶珍看來，影像中心建成后,，既方便了自己“拜師學(xué)藝”,，又能讓病人少跑腿，享受鄉(xiāng)鎮(zhèn)看病縣里診斷的“增值服務(wù)”,。

  疫情期間,，吳興區(qū)埭溪鎮(zhèn)茅塢村居家隔離人員通過“云視訊”網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)與湖州市第一醫(yī)院醫(yī)療保健集團(tuán)專家視頻對(duì)話?！拔覀?cè)谌新氏仁褂昧嗽萍夹g(shù),，提高了隔離人員管理效率，這完全得益于上級(jí)醫(yī)療資源的下沉,?！眳桥d區(qū)埭溪鎮(zhèn)中心衛(wèi)生院黨支部書記陳亞萍說,。（半月談?dòng)浾?黃筱 屈凌燕）

2

河南鄢陵：沉睡農(nóng)地“醒”過來

  農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，是建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的一項(xiàng)改革任務(wù),。河南省許昌市鄢陵縣，通過農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革,，讓沉睡的農(nóng)地資源“醒”過來,，形成多方共贏局面。

  盤活農(nóng)村沉睡資源

  當(dāng)前,，一方面是小微企業(yè)找不到生產(chǎn)用地,，一方面有大量閑置的集體經(jīng)營性建設(shè)用地。如何盤活這些土地,，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同價(jià)同權(quán)入市是問題的關(guān)鍵,。

  根據(jù)國家、省,、市安排的改革任務(wù),，鄢陵縣決定先試先行。該縣先對(duì)所有鎮(zhèn)和行政村開展集體建設(shè)用地普查,，摸清存量集體建設(shè)用地底數(shù)和規(guī)劃情況,。2020年6月28日，鄢陵縣首批農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地破冰入市,，馬欄鎮(zhèn)李孟社區(qū)的兩宗土地共34.136畝成功出讓,，交易額689萬元。

  鄢陵縣自然資源局相關(guān)負(fù)責(zé)人說,，下一步在合理布局入市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的同時(shí),，將探索位置偏遠(yuǎn)、閑置廢棄,、零星分布的存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地整治出的指標(biāo)在市域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用,。

  劃定底線，嚴(yán)格程序

  鄢陵縣首先劃定改革底線,，把農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市職能,，設(shè)定在圍繞鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，發(fā)展旅游,、商業(yè),、工業(yè)等上，嚴(yán)禁農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)人擅自改變規(guī)劃條件,，禁止農(nóng)用地以建設(shè)用地名義出讓,、租賃。

  為做好入市過程和環(huán)節(jié)控制,，鄢陵縣研究制定了多個(gè)政策文件和相關(guān)制度,，在入市主體和入市地塊的合法確認(rèn),、入市方式及程序、土地增值收益分配,、入市抵押貸款,、糾紛解決辦法等方面，都明確了具體操作步驟,，確保了土地入市交易有章可循,、有法可依。

  根據(jù)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地成本和收益對(duì)比,，鄢陵縣實(shí)行差別化收益分配機(jī)制,。在入市過程中，鄢陵縣注重保護(hù)農(nóng)民利益,。村集體所有的經(jīng)營性建設(shè)用地,，嚴(yán)格執(zhí)行“四議兩公開”制度，村民表決決定,，逐級(jí)向上申請(qǐng),。入市項(xiàng)目獲批后，村民就地價(jià)評(píng)估,、入市方案,、收益分配等再次執(zhí)行“四議兩公開”，由村民自主決策,、決議入市,。

  實(shí)現(xiàn)多方共贏，助力鄉(xiāng)村振興

  農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主要解決了村集體沒收入,、小微企業(yè)用地難等難題,，有助于推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。馬欄鎮(zhèn)李孟社區(qū)黨支部書記張會(huì)民說,，計(jì)劃將出讓土地所獲收益分成幾部分使用,，一部分用于修路等公益事業(yè)，一部分用于發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì),，計(jì)劃投資建設(shè)物流倉庫,。

  “再也不用到處租房生產(chǎn)了，終于有了自家的廠房用地,?！鲍@得這一地塊使用權(quán)的企業(yè)主賈玲說，公司拿著土地證到銀行抵押,，銀行當(dāng)天就批了300萬元的貸款,。賈玲說，她的企業(yè)能帶動(dòng)馬欄鎮(zhèn)李孟社區(qū)周邊30多名村民就業(yè),。（半月談?dòng)浾?劉懷丕）

3

廣東英德：涉農(nóng)資金“活”起來

  把財(cái)政資金用在急需的地方

  廣東省英德市農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施欠賬多,，曾長期靠轉(zhuǎn)移支付“吃財(cái)政飯”,，涉農(nóng)投入支出與需求之間的矛盾大。近年,，英德市利用廣東省推進(jìn)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合改革的機(jī)會(huì),，通過統(tǒng)籌使用涉農(nóng)資金用活了錢、辦成了事,，推動(dòng)了農(nóng)民增收,、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興,。

  英德市市長肖勇科介紹，2019年至2020年,，英德市統(tǒng)籌整合各級(jí)財(cái)政涉農(nóng)資金13.26億元,，集中用于土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè),、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,、人居環(huán)境整治、“四好農(nóng)村公路”建設(shè),、扶貧開發(fā)等方面,。

  投入資金開展農(nóng)村人居環(huán)境整治，英德市納入規(guī)劃整治的自然村已全部完成“三清三拆三整治”,?！案母飳?shí)施以來，把財(cái)政資金用在急需的地方,，用在最能發(fā)揮作用的地方,，用在老百姓最需要、最盼望,、收益最大的項(xiàng)目上,，真正提高了財(cái)政資源配置效率?！毙び驴普f,。

  三個(gè)轉(zhuǎn)變

  錢該怎么用活用好？英德市副市長羅偉權(quán)介紹,，主要從幾個(gè)方面抓轉(zhuǎn)變,。

  一是轉(zhuǎn)變理念。改變以往“先安排錢,、再研究事”“錢等項(xiàng)目”的模式,，改而“先謀劃事、再安排錢”,，將項(xiàng)目庫建設(shè)作為重中之重來抓,，未進(jìn)入項(xiàng)目庫的項(xiàng)目,，原則上不得列入預(yù)算安排。成立市涉農(nóng)項(xiàng)目入庫評(píng)審小組,，由涉農(nóng)成員單位派出人員對(duì)申請(qǐng)入庫項(xiàng)目進(jìn)行聯(lián)合審查,，提高入庫項(xiàng)目的質(zhì)量。

  二是轉(zhuǎn)變思路,、簡化流程抓效率,。深化涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合改革，對(duì)現(xiàn)有工作流程,、資金分配機(jī)制和項(xiàng)目建設(shè)流程進(jìn)行優(yōu)化重構(gòu),，對(duì)涉農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目各環(huán)節(jié)流程進(jìn)行優(yōu)化、簡化,、再造,。取消報(bào)賬制，按要求對(duì)涉農(nóng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金程序進(jìn)行簡化,，對(duì)美麗鄉(xiāng)村資金撥付手續(xù)進(jìn)行簡化,。

  三是轉(zhuǎn)變管理辦法強(qiáng)績效。將績效目標(biāo)全面納入項(xiàng)目庫管理,，各涉農(nóng)單位按照“誰申請(qǐng)預(yù)算,、誰申報(bào)目標(biāo)”的原則，合理確定績效目標(biāo),，確?？冃繕?biāo)能如期完成并對(duì)績效目標(biāo)負(fù)責(zé)。加強(qiáng)績效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用,，把評(píng)價(jià)結(jié)果作為單位績效考核以及以后年度資金安排的重要依據(jù),，錢用得好、用得有效果的,，下一年度在資金分配中予以傾斜,。

  加大改革力度，破除改革阻力

  采訪中,，一些基層干部反映,，改革也面臨一些困難和阻力。有的部門站在部門利益角度考慮問題,，難以形成最大合力,；有的部門對(duì)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合改革政策理解不透，對(duì)具體要求把握不準(zhǔn),，存在畏難情緒,；有的部門仍按照老一套開展立項(xiàng)、招投標(biāo),、財(cái)審,、報(bào)賬等,，既不利于涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合改革工作順利開展，又額外增加成本和費(fèi)用,。

  當(dāng)?shù)馗刹拷ㄗh進(jìn)一步加大改革力度,，特別是加大縣（市）級(jí)一般轉(zhuǎn)移支付比重，提高縣（市）級(jí)涉農(nóng)資金的補(bǔ)助額度,，賦予縣級(jí)更大的整合自主權(quán)和空間,。深入推進(jìn)涉農(nóng)領(lǐng)域“放管服”改革，賦予各地必要的統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金的自主權(quán),，充分激發(fā)基層活力,。

  上級(jí)部門需進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，特別要避免涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合后,，上級(jí)部門仍是多頭考核,，要精簡監(jiān)督檢查頻次，盡量開展多部門聯(lián)合的綜合性監(jiān)督檢查,。

  進(jìn)一步加大整合范圍。如英德市在前期涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合工作中,，只要100%農(nóng)戶同意,，即可由市財(cái)政將耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼資金直接劃撥到村集體。但根據(jù)新要求,，耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼資金必須直接劃撥到農(nóng)戶,，此類資金能否整合、如何整合,，還需要再探索,。

（編輯：映雪 ）